分權與收權之爭

最近在中國的各種會議上，關于財稅體制改革的討論不絕于耳。2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，有些評論認為，新一輪改革預示“分稅制的退出”；也有評論認為，改革后中國的中央地方財政關系就會理順，政府施政會進一步透明化。因此，財稅體制改革在塑造著中國式的“進步時代”。

筆者關注中國共產黨十八屆三中全會的報告，及其他與財稅體制改革有關的報告，發現改革大多是討論稅收體制，而中央和地方的財政關系卻多為老調重彈，迄今為止很難看出“分稅制”體制即將退出，也很難看到許多因央地關系失調而引發的亂象可以得到解決。政府和民間立場相距甚遠，短期內很難對分權或收權一錘定音。不過，協調中央和地方財政關系的機制須得到確認，以解決合法性的問題。

分權化不可行？

從中共中央政治局審議通過的公告中，可以看到財稅體制改革的重要性。公告稱：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。”在《深化財稅體制改革總體方案》批準通過后，今年7月財政部部長樓繼偉對改革方案作出解讀，他大篇幅談及稅制改革，最后部分提及了中央和地方的財政關系。

他首先回應外界的批評，認為中國中央財政權力的集中程度不高，因為許多國家的中央財政收入比重是七成以上，而中國只有五成左右。其次，他認為要在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下，合理調整中央和地方收入劃分。在有合理的收入劃分后，地方政府支出的缺口，可由中央財政通過稅收返還方式解決。對中央和地方政府的事權，即分別承擔什么樣的公共服務，樓繼偉認為，中央政府將負責國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理；地方政府則負責區域性公共服務。

對于收入權力的劃分，近年來總體趨勢是收入權越來越向中央傾斜。地方政府和中央政府的事權方面，財政部長的解讀沒有回應社會上的熱點問題。比如一些專家認為，社會保障和失業救濟等應上升為中央政府的事權，這有利于人員的流動。還有關于基礎教育的支出，許多專家認為，省內的差異有時甚至比省與省之間的差異更大。因此，省級政府而不是縣級政府應該作為基礎教育的事權的責任人，這樣教育均衡問題就有可能得到解決。也就是在一個省域內，各個地方的人均教育支出大體上一致。省與省之間的差異就用中央政府的補助資金來解決。可惜這些爭議都沒有得到切實的回應。

1994年，中國實施分稅制改革。此后，中央政府財政收入在全國占比大幅提高，而支出在全國占比則持續下滑。筆者早在2006年發表了《中國需要明智的財政分權》，提及分稅制改革的一些負面效應。比如房地產熱就與地方政府過度依賴土地財政有密切關系。近年來，有些海外學者在中國的一線調研認為，許多地方官花大量時間應付上級檢查和督促，因此地方政府形成“空心化”的問題。地方政府本應將工作重點放在提供公共服務，現在卻花很多時間和精力來討好上級，以期獲得各種政策和財政資源。因此，整個官僚隊伍完全“上浮”：多花時間和精力與上級打交道對施政有很大幫助；花時間與精力同百姓打交道沒前途。

即使如此，中國政府為何不采取分權化的管理模式？這條道路在近期內似乎不可行。與前任相比，樓繼偉更愿意表達觀點。比如2012年，他在媒體上發表題為“央地關系重構”的文章，在論及中央地方財政關系時說：“還有一種方向，現在成為潮流，認為中央收入太多，因此應大幅減少中央收入，提高地方收入。？？這樣的一個方向意味著在事權不調整的情況下增加地方征稅權。我認為這個方向是危險的，是個分裂的體制。”

目前來看，決策層傾向于進一步集中中央的財權和事權；一些財政專家卻持相反觀點。他們認為，基于地方政府是提供公共服務的主體，中央應給予地方財政適當的收稅權力，并讓他們切實負起提供公共服務的責任。一些學者還認為，即使給地方政府很大的自治權，中央政府也可以有各種手段有效控制地方政府。

發揮“兩個積極性”

在可預見的未來，關于分權和收權的爭論還會繼續。在無法達成共識的前提下，實現程序上的正義是有必要的。在中央全面深化改革領導小組中，或可增設一個小組來處理央地財政關系。許多發達國家都設有專門委員會，來處理政府間關系。比如加拿大的第一部長會議（TheFirst MinistersConferences）就有此功能。在此會議中，加拿大總理與各省和地區首長開會，討論聯邦與地方的財政關系問題。

德國一套類似的制度也值得中國學習。德國的政府間關系比較復雜（特別是東西德合并之后），內部的利益沖突也較大。維系德國政府間關系除了有憲法外，還有類似加拿大的第一部長會議。德國甚至有分領域的會議來解決專項問題，比如基礎教育的服務均等化等。

中國的央地關系小組除了中央部委官員參與外，地方官員也應加入。特別是那些沒有在中央任職經歷的地方省級領導，應被吸納進來，讓他們公開闡述和捍衛地方利益。在公開討論中，非官方人員和學者也應受邀參與討論，同時討論也可向媒體開放。經充分討論，中央政府關于央地財政關系的決策會更有民意基礎。事實上，這樣的公開討論可能一點也不會增加分裂的危險，反而增加融合的可能性。

毛澤東曾說過：“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”；這就是所謂的既要講“北京話”，又要講“地方話”。一位學者說，在1994年分稅制改革前，許多闡述央地財政關系的文件都會提及“發揮中央和地方兩個積極性”，遺憾的是，這個提法在過去二十年幾乎不見了。因此，要建立一個制度化的中央和地方互動，程序性公正需要得到及時的解決。