浙江省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于《浙江省石油天然氣管道建設(shè)保護(hù)條例（草案）》的審議報(bào)告

省人大常委會(huì)：

根據(jù)今年立法計(jì)劃，為做好《浙江省石油天然氣管道建設(shè)保護(hù)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例草案）的審議工作，省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提前介入，從3月份開(kāi)始，組織赴山東省學(xué)習(xí)考察相關(guān)立法工作經(jīng)驗(yàn)和做法，并在聽(tīng)取省政府法制辦、省能源局立法情況匯報(bào)基礎(chǔ)上，先后赴杭州、湖州、衢州及部分縣區(qū)開(kāi)展立法調(diào)研，走訪多家企業(yè)，實(shí)地考察9處管道現(xiàn)場(chǎng)，廣泛聽(tīng)取市縣有關(guān)職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、管道企業(yè)、人大代表的意見(jiàn)，召開(kāi)有13個(gè)省級(jí)相關(guān)部門(mén)參加的立法座談會(huì)，并將條例草案印發(fā)至11個(gè)設(shè)區(qū)的市征求意見(jiàn)。省人大常委會(huì)馮明副主任參加了座談和調(diào)研活動(dòng)。在認(rèn)真梳理研究各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)5月12日召開(kāi)全體會(huì)議，對(duì)條例草案進(jìn)行了審議。現(xiàn)將審議情況報(bào)告如下：

石油天然氣管道是重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，石油天然氣管道建設(shè)與保護(hù)事關(guān)能源安全和公共安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益。2010年10月《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，對(duì)維護(hù)國(guó)家能源輸送安全和公共安全、保障民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前，我省已建石油天然氣管道2814公里，途經(jīng)全省11個(gè)市、62個(gè)縣（市、區(qū)），承擔(dān)了全省60%的石油和99%的天然氣的輸送，是我國(guó)的管道大省之一。預(yù)計(jì)到2020年，全省石油天然氣管道將達(dá)7100公里，平均每平方公里建有70米管道（不含城市燃?xì)猓＝陙?lái)，隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，石油天然氣需求量急劇上升，加之我省管道密度大、輸送介質(zhì)品種多、業(yè)主成份復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)發(fā)展與管廊資源、管道保護(hù)間的矛盾日益突出。為有利于依法管理管道建設(shè)與保護(hù)工作，依法查處危害管道安全的違法行為，依法保護(hù)管道輸送安全，依法維護(hù)人民群眾生產(chǎn)、生活的權(quán)益，制定體現(xiàn)我省特色、實(shí)用性強(qiáng)的地方性法規(guī)十分必要。

財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)認(rèn)為，省人民政府提請(qǐng)的條例草案，立足我省實(shí)際，符合國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，總體是可行的，建議提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議。根據(jù)前期調(diào)研情況，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提出以下意見(jiàn)和建議。

一、關(guān)于管道保護(hù)的管理體制。一些地方、部門(mén)和企業(yè)認(rèn)為，條例草案關(guān)于省市縣三級(jí)石油天然氣管道保護(hù)管理體制的規(guī)定還不夠明確。條例草案第四條第一款沒(méi)有具體明確省發(fā)展和改革（能源）主管部門(mén)與省公安機(jī)關(guān)在全省管道保護(hù)方面分別應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)；第四條第二款明確市、縣管道保護(hù)主管部門(mén)為市、縣發(fā)展和改革、公安兩個(gè)部門(mén)，但第二十三條關(guān)于兩個(gè)部門(mén)職責(zé)劃分的具體規(guī)定不夠清晰；相關(guān)條款（如第二十二條、第二十四條第二款、第二十七條第二款、第二十八條）明確發(fā)展和改革、公安、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理三個(gè)部門(mén)都是管道保護(hù)的執(zhí)法主體，對(duì)三個(gè)部門(mén)的各自職責(zé)又未作區(qū)分，容易造成多頭執(zhí)法或責(zé)任落實(shí)不能到位。我們認(rèn)為，地方性法規(guī)可以設(shè)定有分工又合作的兩個(gè)主管部門(mén)，但關(guān)鍵是這兩個(gè)主管部門(mén)的分工與合作界限要清晰。為此，建議條例草案根據(jù)上位法，立足本省實(shí)際，從省到市、縣，縱向到底，明確兩個(gè)管道保護(hù)主管部門(mén)的具體職責(zé)及銜接，進(jìn)一步理順管道保護(hù)的管理體制，統(tǒng)一全省上下對(duì)應(yīng)的執(zhí)法主體。同時(shí)，一些地方和部門(mén)反映，市、縣發(fā)展和改革主管部門(mén)既沒(méi)有從事管道安全監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，又沒(méi)有相關(guān)執(zhí)法人員，在承擔(dān)管道保護(hù)和一線執(zhí)法工作中還存在具體問(wèn)題。建議充分考慮這一現(xiàn)狀，對(duì)該問(wèn)題作進(jìn)一步調(diào)研論證。

二、關(guān)于管道企業(yè)的主體責(zé)任。條例草案第五條對(duì)管道建設(shè)與保護(hù)的管道企業(yè)職責(zé)作了相關(guān)規(guī)定。一些地方、部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和人大代表提出，加強(qiáng)管道建設(shè)與保護(hù)，保障管道運(yùn)行安全，首先是管道企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，雖然條例草案的多處內(nèi)容體現(xiàn)了管道企業(yè)的主體責(zé)任，但轉(zhuǎn)致內(nèi)容較多，不夠具體，我們認(rèn)為需要進(jìn)一步明確管道企業(yè)五個(gè)方面的主體責(zé)任。一是保證管道建設(shè)工程質(zhì)量，確保不遺留工程質(zhì)量隱患和政策處理問(wèn)題。二是組建專(zhuān)門(mén)的巡線隊(duì)伍，落實(shí)經(jīng)費(fèi)和裝備，負(fù)責(zé)管道的日常巡查、維修保養(yǎng)和事故搶修。三是落實(shí)內(nèi)部安全防范措施和崗位安全責(zé)任制，定期分析、排查管道內(nèi)部安全隱患，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置。四是制定本企業(yè)管道事故應(yīng)急預(yù)案，配備搶險(xiǎn)救援人員和設(shè)備，定期進(jìn)行管道事故應(yīng)急救援演練。五是積極、主動(dòng)地與管道沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）委會(huì)交流溝通和分享信息，爭(zhēng)取它們對(duì)管道建設(shè)與保護(hù)等各項(xiàng)工作的支持。建議對(duì)上述方面作進(jìn)一步調(diào)研，整合條例草案的相關(guān)條文，加強(qiáng)對(duì)管道企業(yè)主體責(zé)任的規(guī)定。

三、關(guān)于管道沿線土地所有權(quán)人或使用權(quán)人的權(quán)益保護(hù)。條例草案第十二、十三條對(duì)管道建設(shè)中的土地使用和復(fù)墾作了具體規(guī)定。一些地方、部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和人大代表反映，石油天然氣管道占地一般都不辦理征地，屬于借地行為（有的地方稱(chēng)為“占地行為”），除了條例草案規(guī)定的相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，還應(yīng)該重視管道沿線土地所有權(quán)人或使用權(quán)人兩種情況的權(quán)益保護(hù)。一是埋設(shè)管道對(duì)沿線土地使用有一定的要求、限制，影響了土地所有權(quán)人或使用權(quán)人對(duì)土地使用的效益。二是施工后土地沒(méi)有得到及時(shí)復(fù)墾，以及土地復(fù)墾后造成可使用的土地整體面積減少、土地表層土壤破壞等問(wèn)題，影響土地使用。對(duì)于這兩類(lèi)情形的處理，應(yīng)明確管道企業(yè)的責(zé)任，并給予有關(guān)當(dāng)事人相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。建議對(duì)管道沿線土地所有權(quán)人或使用權(quán)人的合法權(quán)益保護(hù)作進(jìn)一步調(diào)研，補(bǔ)充完善相關(guān)條款。

四、關(guān)于管道建設(shè)與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理。條例草案第十六條對(duì)管道建設(shè)與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理作了轉(zhuǎn)致性規(guī)定。一些地方、部門(mén)和企業(yè)提出，我省地域狹小，為了實(shí)現(xiàn)空間資源節(jié)約、集約利用，需協(xié)調(diào)好各種工程建設(shè)的關(guān)系，各種工程建設(shè)在保障安全前提下應(yīng)是相互支持，相互促成的，對(duì)于上位法未明確規(guī)定的工程相遇關(guān)系處理，建議條例草案緊密結(jié)合我省實(shí)際，能夠明確規(guī)定的盡量予以明確。

五、關(guān)于應(yīng)急預(yù)案的制定和應(yīng)急處理。條例草案第二十五、二十七條對(duì)管道事故的應(yīng)急預(yù)案制定和應(yīng)急處理作了規(guī)定。有的地方、部門(mén)、企業(yè)和人大代表認(rèn)為，發(fā)生管道事故后的應(yīng)急處理，既關(guān)系到能源安全和公共安全，又關(guān)系到人民群眾的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全，條例草案應(yīng)將管道事故的應(yīng)急預(yù)案制定和應(yīng)急處理提高到更重要的位置，相關(guān)規(guī)定還需要進(jìn)一步明確。一是明確政府及有關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)根據(jù)各自職責(zé)制定管道事故應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案的制定要重視專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、科學(xué)化。二是明確政府與管道企業(yè)應(yīng)急預(yù)案之間的相互銜接關(guān)系。三是明確管道事故應(yīng)急處理的牽頭部門(mén)及應(yīng)急處理程序。建議對(duì)上述問(wèn)題作進(jìn)一步研究后，修改完善相關(guān)條款。

以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。