關于《浙江省石油天然氣管道建設保護條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省政府委托，我就《浙江省石油天然氣管道建設保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：

一、制定條例的必要性

（一）制定條例是維護我省穩定發展的需要。隨著我省經濟社會的發展，石油天然氣需求快速上升。管道運輸作為現代五大運輸方式之一，承擔了全省60%的石油和99%的天然氣的運輸，對經濟發展、民生改善和社會安定發揮了重要的保障作用。目前，我省已建石油天然氣管道2814公里，其中石油管道1438公里、天然氣管道1376公里。預計到2020年，全省石油天然氣管道（以下簡稱管道）將達7100公里，平均每平方公里建有70米管道（不含城市燃氣）。管道安全已關系到全省人民的正常生產、生活，是一個重大的經濟、社會和民生問題。因此，有必要制定管道建設保護條例，維護我省穩定發展。

（二）制定條例是保障我省能源安全和公共安全的需要。作為管道大省，我省管道保護的任務十分艱巨。一方面，各類工程施工單位的管道保護意識不強，在管道保護地域范圍內擅自爆破勘探、未經安全評價冒險作業等行為屢禁不止；另一方面，違法占壓管道、在管道保護地域范圍內種植深根作物等行為嚴重威脅管道安全。2008年，杭甬天然氣干線鎮海至余姚段，因管道周邊堆放的建筑垃圾擠壓引發了泄漏爆燃事故。2013年，省級有關部門對全省4305公里的已建、在建管道進行安全檢查，發現違法占壓、間距不足等隱患189處。2012年6月西氣東輸二線在通氣投產前，經查仍有135處違法占壓、109處種植深根植物。因此，有必要通過立法加強對管道的保護，維護我省能源安全和公共安全。

（三）制定條例是有效實施國家法律的需要。國家于2010年出臺了石油天然氣管道保護法（以下簡稱管道保護法）對管道的規劃、建設、保護以及工程相遇關系的處理等方面進行了規定。但是由于各地發展模式、區域特點、資源條件存在較大差異，管道的管廊資源、外部環境以及機構設置、部門分工也不盡相同，國家層面的立法，在內容上難以全面顧及各地的區域特點。所以，需要結合本省實際情況，制定出臺相應地方性法規，對上位法進行細化、補充，以明確各方職責，增強可操作性。

二、條例草案的起草過程

條例草案起草工作啟動于2011年，省人大常委會在2012年、2013年的立法計劃中將條例確定為二類立法項目，2014年列入一類立法項目。一是成立工作組，制定工作方案。省發改委（省能源局）會同省政府法制辦、省人大財經委和法工委有關領導和專家，廣泛收集資料，研究論證制定條例的必要性和可行性，進而成立了條例起草工作組，制定條例框架和起草工作方案。二是開展調研，形成條例初稿。通過走訪、座談、問卷和專家咨詢等多種形式，廣泛開展調研，在綜合各級政府及其有關部門、管道企業和社會各界的意見建議的基礎上，明晰了管道規劃建設和運行保護存在的主要問題，完善了條例內容和框架，形成了條例草案初稿。三是廣泛征求意見，正式形成條例草案送審稿。初稿形成后，省發改委（省能源局）反復征求了省級有關部門、各設區市和有關縣（市、區）發改委（局）及管道企業的意見，在充分吸納各方意見的基礎上，經進一步修改完善后，正式形成條例草案送審稿。

條例草案送審稿于2013年12月上報省政府后，省法制辦按照地方立法程序，發函征求了各市人民政府、省級有關部門和相關企業的書面意見；與此同時，省法制辦會同省發改委（省能源局）赴寧波、嘉興、金華等地作了立法調研，組織召開了立法協調會和專家論證會，并在網上征求了社會公眾的意見。在此基礎上，省法制辦會同省發改委（省能源局）、省公安廳反復討論修改，數易其稿，從而形成了省政府常務會議的條例草案審議稿。

2014年4月18日，省政府第25次常務會議審議通過了條例草案，并決定提請省人大常委會審議。

三、條例草案的主要內容說明

條例草案共33條，對職責分工、管道規劃、管道建設、管道保護等方面的內容進行了規定。

（一）關于標題和適用范圍。管道保護法包含了管道規劃與建設、管道運行中的保護、管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理等六章內容。條例草案與管道保護法一致，涵蓋了建設和保護兩個層面。為了體現標題的概括性、指引性作用，條例草案標題確定為《浙江省石油天然氣管道建設保護條例》。

在適用范圍方面，條例草案規定，海上管道、城鎮燃氣管道和煉油、化工等企業廠區內管道的建設與保護，不適用本條例。作上述規定主要是基于以下考慮：一是管道保護法已明確將城鎮燃氣管道和煉油、化工等企業廠區內管道的保護排除在適用范圍之外；二是《城鎮燃氣管理條例》和《浙江省燃氣管理條例》中對城鎮燃氣管道的建設保護已有專門規定，且省人大常委會目前正在對《浙江省燃氣管理條例》作修訂；三是管道保護法授權國務院制定海上管道保護的特別規定，目前國務院法制辦正在審核修改《海洋石油天然氣管道保護條例》（已多次征求沿海省份的書面意見），計劃年內出臺。（第二條）

（二）關于管道行政管理體制及職責分工。國家層面于2004年建立了由公安部牽頭的管道保護部際聯席會議制度；2005年，我省也建立了由省公安廳牽頭的管道保護聯席會議制度。2010年，國家出臺了管道保護法。依據該法規定，國務院能源主管部門主管全國管道保護工作，省級能源主管部門主管本行政區域管道保護工作，市、縣管道保護主管部門則由市、縣人民政府指定。實踐中，國家層面仍由公安部牽頭的管道保護聯席會議制度負責實施。鑒于我省能源管理職責分工涉及多個部門，與國家不完全對應，加上大部分市、縣人民政府尚未指定管道保護主管部門，少數已經指定的，也存在指定部門不一的問題，因此，管道保護法出臺后，我省在管理體制上仍然延用了由公安機關牽頭的管道保護聯席會議制度。

為使管道保護職責能夠落地，省政府辦公廳專門召集省有關部門協調。目前，有關部門已對管道建設保護工作的部門職責分工達成共識，即在省級層面，按照上位法的規定明確省發展和改革（能源）主管部門負責全省管道建設的管理工作和管道保護工作，省公安機關負責指導和協調市、縣公安機關的相關管道保護工作；在市、縣層面，市、縣發展和改革主管部門負責本行政區域內管道建設的管理工作和本條例規定的相關管道保護工作，市、縣公安機關負責本條例規定的相關管道保護工作。（第四條、第三十條）

作上述部門職責分工主要是基于以下三點原因：

一是在立法權限上，地方性法規可以直接明確市、縣管道保護主管部門。從立法本意看，管道保護法并未明確政府指定的市、縣管道保護主管部門只能是一個部門，地方可以根據實際需要指定兩個以上部門共同管理某項事務。

二是市、縣發展和改革主管部門的能源管理職能和執法力量都比較弱，難以承擔一線執法重任，而公安機關在每個鄉鎮都設有派出所，執法力量和手段均比較強。在行政機構編制只減不增的大背景下，采用該方案可以有效利用現有編制，節約行政成本，不增加或者少增加財政供養人員，同時也體現了中央和省委、省政府“精簡機構、精簡人員、優化政府職能配置”的要求。

三是該方案基本符合我省省、市、縣三級管道保護工作現狀，有利于有效利用多年來各級輸油氣管道安全保護聯席會議工作所積累的有益經驗，并保障管道保護工作的連續性和有效性，同時也不違背人民警察法關于公安機關職權的有關規定。

（三）關于管道規劃。條例草案在管道保護法提出的管道發展規劃基礎上，將管道布局也納入規劃編制范圍。經與省級有關部門協調一致，條例草案規定全省管道發展和布局規劃由省發展和改革（能源）、住房和城鄉建設主管部門共同組織編制。管道建設規劃則依法由管道企業根據全省管道發展和布局規劃編制，經城鄉規劃主管部門審核后，依法納入所在地城鄉規劃。（第六—七條）

此外，近年來城市發展與管道之間的矛盾日益凸顯。有關管道保護距離內已建成的人口密集場所和易燃易爆物品生產、經營、存儲場所的處理問題，管道保護法第五十九條已經作了規定。條例草案則從規劃修改、規劃控制角度作了補充規定。（第六條第三款、第八—九條）

（四）關于管道建設。為適應發展經濟和改善民生的需要，管道建設任務日趨繁重和緊迫，在建的和新開工的工程項目數量呈明顯上升趨勢。我省土地資源緊張，管道建設過程中的土地使用問題特別突出。在實際操作中，除了分輸站、閥室等管道附屬設施用地采用征地方式外，其余管道埋設用地考慮到土地有效利用、管道建設成本等因素，一般采取借地方式。因管道埋設后，可能對土地的使用造成一定影響，且埋設用地多系未辦理征地手續的臨時用地，該部分土地的使用、補償和復墾等是管道建設中需要重點協調、處理的問題。在權衡管道建設需要和土地權屬方權益后，條例草案規定埋地管道通過未辦理征地手續的臨時用地的，管道企業需依不同情況給予有關當事人經濟補償。同時，條例草案明確了管道企業是管道建設臨時用地復墾的義務人，復墾驗收由管道所在地縣（市、區）國土資源主管部門會同有關部門組織進行。（第十二—十三條）

考慮到管道保護法已設專章對管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理及其費用承擔問題作了詳細規定。加上《鐵路法》、《公路法》、《河道管理條例》、《公路安全保護條例》等有關法律、法規對建設工程之間相遇關系的處理也提出了相應要求。因此，條例草案對此僅作了轉致性規定。（第十六條）

（五）關于管道保護。條例草案在有關法律、法規已有規定的基礎上，主要補充了以下四方面的內容：

一是明確企業的管道保護主體責任。習近平總書記在青島11·22事故的有關講話中強調“所有企業都必須認真履行安全生產主體責任”，最新公布的《安全生產法》修正案草案征求意見稿也明確規定“強化和落實生產經營單位的主體責任”。因此，條例草案將管道建設和保護工作中管道企業的責任定位為主體責任，并對管道企業的制度建設、經費投入、信息報告、標志設置、巡護檢修等保護工作提出了具體要求。在保護工作開展方式上，條例草案規定管道企業可以自組專業隊伍，也可以委托村（居）民委員會、專業企業等單位或者個人承擔巡護、檢測、隱患信息收集等保護工作。（第五條、第十九—二十一條）

二是增加鄉鎮、村的保護職責。管道保護法僅對縣級以上人民政府及其有關部門的管道保護責任作了規定。但在實際工作中，鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會因其日常工作直接面對基層，在糾紛處理、信息收集等方面具有較大優勢。所以，條例草案賦予了鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會勸阻、制止危害管道安全的行為，及時報告信息并配合查處，協助救援管道安全事故等保護職責。（第二十二條）

三是細化管道安全隱患排除機制。及時排除隱患是維護管道安全、防止事故發生的有效途徑。條例草案明確了發展和改革主管部門、公安機關的監督檢查職責以及兩部門在對相關違法行為予以行政處罰時的職責分工，并根據《安全生產法》修正情況以及管道保護的實際需要，要求管道企業應當建立管道安全隱患排查、治理檔案。（第二十三—二十四條、第三十條）

四是強化管道事故應急機制。條例草案強化了企業的管道事故應急機制，規定各級政府和有關部門也應當制定管道事故應急預案，并在管道安全與保護知識的宣傳、事故應急預案演練等方面對相關各方提出了具體要求。（第二十五—二十六條）

（六）關于程序性規定的細化。管道保護法規定了管道防護方案的審批、管道竣工測量圖的備案、與管道有關的施工作業的審批以及管道停止運行、封存、報廢的備案等制度，但只是籠統規定由管道所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門承擔相應職能，缺乏可操作性。條例草案根據我省實際對此作了細化的規定。（第十一條、第十四—十五條、第十七條）

以上說明和《浙江省石油天然氣管道建設保護條例（草案）》，請予審議。