論服務(wù)型政府的程序?qū)傩?/h1>
2014-04-29 00:00:00段平華
今日湖北·中旬刊 2014年12期
摘 要 作者認為服務(wù)型政府本質(zhì)是法治政府，法治政府通過法治化的政府活動為社會提供服務(wù)。法治化的政府活動只能是程序性活動。而程序是通過立法方式擬制，對應(yīng)特定社會活動的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。服務(wù)型政府的確定性必將決定與之對應(yīng)的行政法律程序，也具有獨特的性質(zhì)。這些特性表現(xiàn)為：行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應(yīng)當和對應(yīng)的行政活動相適應(yīng)；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)表達明晰；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應(yīng)政府的義務(wù)規(guī)則具有責任承擔；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應(yīng)具有與行政相對人權(quán)利對應(yīng)的救濟規(guī)則。
關(guān)鍵詞 服務(wù) 政府 程序
建設(shè)服務(wù)型政府是全球范圍內(nèi)在后工業(yè)化時代得到普遍認同和推介的思想。構(gòu)建服務(wù)型政府被廣泛推行和在許多國家地區(qū)逐步建立，已是大勢所趨。隨著社會主義市場經(jīng)濟以及全球化和信息技術(shù)革命的發(fā)展，我國政治構(gòu)架，尤其是行政管理體制如何適應(yīng)新時代的要求，打造我國的服務(wù)型政府，也被提到了新的高度，黨的十七大報告明確要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。這一提法將學(xué)者們理論中的構(gòu)建，推向社會政治實踐。本文著眼于探討服務(wù)型政府的程序問題，試圖結(jié)合實際就服務(wù)型政府和其程序之間的關(guān)系、及其程序?qū)傩宰饕粋€簡要的分析。
一、服務(wù)型政府的本質(zhì)是法治政府
“‘服務(wù)型政府’是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。”豍或者說：“它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府。”豎
根據(jù)上述定義，服務(wù)型政府可以理解為就是“以民為本”的政府。是指在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意愿組建起來的以服務(wù)于社會、服務(wù)于所有社會成員為宗旨并承擔服務(wù)責任的政府。它意味著政府的產(chǎn)生、存在和運行都必須服從于社會的需要。
許多研討服務(wù)型政府的文獻都描述了服務(wù)型政府應(yīng)當具有的這樣一些特征。比如：服務(wù)型政府應(yīng)當是一個民主和負責的政府；還應(yīng)當是一個權(quán)力有限、職能有限的政府；還應(yīng)當是一個實現(xiàn)了合理分權(quán)、便民、高效的政府；還應(yīng)當是一個廉潔、透明、忠于職守、勇于擔當?shù)恼桓鼞?yīng)當是一個全力為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府。
“經(jīng)濟學(xué)視野中的服務(wù)型政府，所關(guān)注的核心是政府為經(jīng)濟主體服務(wù)的模式—主要依靠市場而不是權(quán)力配置資源；社會學(xué)視野中的服務(wù)型政府，所關(guān)注的核心是政府為社會主體服務(wù)的模式—提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。它們所描述的都是一種應(yīng)然狀態(tài)，是‘結(jié)果’。如何實現(xiàn)這種理想的結(jié)果呢？換句話說，如何確保政府心甘情愿地、恰如其分地為經(jīng)濟主體或社會主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和產(chǎn)品呢？前提就是這個政府必須是法治政府，而法治政府的實現(xiàn)有賴于正當程序。因此，在行政法的視野中，服務(wù)型政府就是法治政府。”豏
筆者贊同上述學(xué)者關(guān)于服務(wù)型政府就是法治政府的論斷。但筆者更注意這樣的邏輯基礎(chǔ)：政府作為由特定的人構(gòu)成的組織體。他同樣具有普通人共有的基本人性，而人性中追逐自由常常是最一般的表現(xiàn)。人類文明在政治權(quán)力之外，謳歌自由，追逐自由，將自由寫入國家憲章。因而，自由是人的一種本性在法理上是受到充分肯定的。人們心靈中的自由激蕩是人的本性表達，走進政府并擔當政府使命的人在這點上，與他人并無二致。但是，追逐自由的天性一旦和控制社會、控制他人的權(quán)力結(jié)合，往往會即刻畸變?yōu)槎髿⑺俗杂伞⑴で鐣V常的意志。歷史上的政府，之所以更多的表現(xiàn)為統(tǒng)治性、管制性，和政治環(huán)境中允許存在不受拘束的自由權(quán)力是分不開的。不論何等級別的政府因為其在實際運作中，大多行為都是基于自身的利益需求或價值導(dǎo)向，運用自身的自由意志，充滿個性的表達而自然而然形成了歷史上的統(tǒng)治型政府。
民主政治限制了政府的“自由”，政府的權(quán)力不再像封建王朝那樣來自王權(quán)，而是來自人民授權(quán)，授權(quán)的權(quán)力顯然是有限的，自由便有了邊界。僅僅有邊界依然是不夠的，人民還必須將需要政府做的事情一一設(shè)定；將政府做事的方式、方法一一設(shè)定；將政府做事的后果一一設(shè)定；將政府做事的途徑、耗費一一設(shè)定；總之，就是將自己的各種需要用法律的方式予以表達，然后要求政府一一做來，一一滿足。政府的“自由”在這種政治背景中，受到了越來越多的約束，而約束政府自由的只能是人民用權(quán)力進行的法律表達。最終，社會才能得到克服了自由好動天性、克服了統(tǒng)治欲望膨脹和權(quán)力恣意張揚本性的“服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府相對于政府及其成員而言，應(yīng)當是民主政治架構(gòu)中，在新時期、新時代不可規(guī)避的不二選擇。
二、服務(wù)型政府是通過各類行政活動表現(xiàn)出來的法治政府
人們在如何打造服務(wù)型政府的探討中，更多的注意到了路徑選擇中的理念轉(zhuǎn)變、政府角色轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、公民參與等；以及在制度建設(shè)中提出建立和推行崗位責任制、政務(wù)公開制、責任追究制、績效評估制等。而大多忽略了服務(wù)型政府的動態(tài)屬性。政府是否“服務(wù)”并不是簡單的實體意義的價值選項；政府是否民主和負責？政府是否權(quán)力有限？政府是否便民、高效？政府是否廉潔、透明、忠于職守、勇于擔當？顯然不是靜態(tài)中的價值判斷可以予以解決的問題。政府的服務(wù)必然表現(xiàn)在所有的行政活動之中。
行政活動是政府行使職權(quán)，履行使命的的具體工作。這些具體工作或許根據(jù)政府之間的職能分工（如：工商行政、稅務(wù)行政、教育行政、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、人事行政、司法行政、治安管理等），或許根據(jù)政府的職級分工（如：中央行政、省級政府、轄區(qū)的市級政府、縣級行政等），亦或許根據(jù)某一政府或政府部門的具體責任，而區(qū)分為許多不同的內(nèi)容。只有通過各個政府機構(gòu)或職能部門的不斷進行的行政活動，我們才可以看到政府的動態(tài)位移及其價值走向。而這其中缺失制約、純粹任由政府自由行政的動態(tài)價值走向，在多年的歷史實踐中，總能令我們不斷驗證孟德斯鳩的那句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人一直使用權(quán)力到有界限的地方為止。”其實，也正是政府“自由”的本性，在約束不到位的境況中，自然的表現(xiàn)而已。這種境況中的政府，自然不可能成為“服務(wù)型政府”。政府主體行為的自由屬性只有在規(guī)則的拘束中才能受控制，從而指向服務(wù)型政府所需要的方向和方式。
在這些各類各型的行政活動中，我們便可以充分注意到行政程序的存在。這里的“程序是指能夠使一個相對獨立的社會事務(wù)活動的進行過程得以有序的那些制約因素所共同組合成的一套規(guī)則系統(tǒng)或支持體系。他們通常表現(xiàn)為一整套特定規(guī)則的集合（包括時間規(guī)則、地點規(guī)則、行為方式規(guī)則、反應(yīng)規(guī)則等）體，這些規(guī)則集合體內(nèi)的各規(guī)則彼此之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。”豐這段話的含義是指政府的各種行政活動只有在行政程序的制約下，才能表現(xiàn)出秩序。而此時的程序自然是指通過法律所確定的、對應(yīng)特定行政活動的規(guī)則，是“通過立法方式擬制，對應(yīng)特定社會活動的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。”豑
三、服務(wù)型政府和行政法律程序
“在討論法律程序的問題上，淵源于‘實體為重’價值思維的傳統(tǒng)，人們熱衷于討論正當法律程序。但相對一個自然物品或社會活動，人們都可以提出‘度’的問題，比如：強度、韌度、長度、寬度、深度、速度等。正當法律程序必須是具體的法律程序，它必須指向某一個具體的社會活動。因而，沒有具體指向的法律程序是抽象的，抽象的法律程序也是中性的，無所謂正當。有意義的法律程序只能是具體的，具體的法律程序總是或高或低、或左或右、或疏或密、或長或短、或韌或脆的存在著。在實體價值判斷中，它們必然是正當?shù)幕虿徽數(shù)摹⒒蚪橛谡敽筒徽斨g，同時混合著正當和不正當?shù)囊蛩氐姆沙绦颉！必U
為了獲得政府行政活動的秩序，我國具有立法權(quán)或規(guī)則制定權(quán)的各級主體，通過制定法律規(guī)則或規(guī)則，使得任何一種政府活動，都幾乎得到了與之對應(yīng)的程序。我們把其中通過立法活動設(shè)立的、具有法律意義的規(guī)則集合，稱之為“行政法律程序”。
行政法律程序是法律程序的重要類型之一，而法律程序首先面對的是否正當?shù)囊苫螅瑴Y源于英國的自然正義，被推崇為正當法律程序的原則：“任何人都不得充當自己的法官”和“任何人的陳述皆應(yīng)當被公平聽取”等核心內(nèi)容，實質(zhì)上僅僅屬于最低限度的正當問題。而該原則指向的“正當”或“正當性”從本質(zhì)上屬于法律程序的價值判斷與選擇問題，或者說是法律程序的“實體”問題，也可稱“正當性”問題。這里的正當性問題，在實體意義上幫助我們甄別法律程序是否具有起碼的正義基礎(chǔ)。除此之外，并沒有能幫助我們尋找并得到一個判斷法律程序是否具有“服務(wù)型”意義的尺度。
另外，法律程序還需要考證自身的“程序”問題。法律程序的“程序”問題應(yīng)當歸結(jié)為“程序性”。是指一個法律程序應(yīng)當在多大程度上表現(xiàn)為程序，或表現(xiàn)為程序的特征有多少和多強？程序性是以程序本身特征的強弱來體現(xiàn)的。其中狹義的程序性含義可以單純的指組成程序規(guī)則的數(shù)量的多與少，比如我國行政許可法有83個條文，行政處罰法有64個條文，行政復(fù)議法有43個條文，行政訴訟法有75個條文（其中的義務(wù)性條款對程序性起著決定性作用）。廣義的含義則也應(yīng)當包含組成程序規(guī)則之間的關(guān)系等。凡具體的法律程序均須具有“程序性”。狹義的“‘程序性’專指法律程序作為法律規(guī)則集合體所體現(xiàn)出的程序化程度。這是一個由法律程序?qū)?yīng)的社會活動內(nèi)在復(fù)雜性程度和法律程序為其設(shè)置的程序規(guī)則數(shù)目，經(jīng)過彼此比例分析和測量后，提出的一個用來衡量法律程序的程序化程度的指標體系的概念”豓
筆者以為，服務(wù)型政府的確定性必將決定那些與之對應(yīng)的行政法律程序，需要具有獨特的性質(zhì)，這種獨特的性質(zhì)必須能夠被學(xué)術(shù)性的表達和總結(jié)。但當前學(xué)界關(guān)于服務(wù)型政府的討論顯然沒有注意到其在程序過程中應(yīng)當具有的品質(zhì)。呈現(xiàn)在人們眼前的行政法律程序不會天然的存在正當性，也不會天然的具有程序適當性。那些行政法律程序本身實質(zhì)也是一種可以被塑造變形的規(guī)則系統(tǒng)。人們可以選擇塑造什么樣的規(guī)則系統(tǒng)，也即打造什么樣的法律程序，往往也就意味著在選擇打造什么樣的政府。當人們需要選擇打造服務(wù)型政府時，那么在法律程序的各個具體規(guī)則的設(shè)計表達、以及法律規(guī)則數(shù)量設(shè)定取值中，提出應(yīng)當如何選擇？或者說他們具有哪些獨有的特征？將會成為我們給予服務(wù)型政府實體意義的研究之外，進行程序關(guān)注的一個切口。
四、服務(wù)型政府的行政法律程序特質(zhì)
在實體意義上判斷一個政府屬于服務(wù)型政府和在程序意義上判斷一個政府是服務(wù)型政府，具有許多不同。實體意義中，眾多學(xué)者所討論的服務(wù)型政府應(yīng)當是“有限”、“高效”、“便民”、“負責”的政府。這些用于衡量政府是否服務(wù)的“有限”、“有效”、“負責”等概念，更多表現(xiàn)為一種價值指向。倘若沒有具體動態(tài)中的程序設(shè)定，而程序設(shè)定如果沒有體現(xiàn)為一定的規(guī)則語言表達，一定的規(guī)則語言表達又如果沒有運用限制政府自由的規(guī)則形式，那么所謂的“有限”、“高效”、“便民”、“負責”便只能屬于鏡中之花和水中之月。政府“人性”中的自由本色，必將恢復(fù)其與權(quán)力相互結(jié)合后的天然秉性，從而不斷的暴露出其恣意的特色。筆者以為服務(wù)型政府的行政法律程序必然的當具有以下四方面的特質(zhì)。
（一）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應(yīng)當和對應(yīng)的行政活動相適應(yīng)
法律程序是程序規(guī)則的集合體。而程序規(guī)則總數(shù)量的多少，決定著一般意義的程序性強弱。程序的特征最主要的表現(xiàn)應(yīng)當是：人們的活動或關(guān)系在限定的時空范圍內(nèi)因為程序的制約而有序。而并不是人們有序的活動或社會關(guān)系本身等于程序。所以程序和程序行為過程應(yīng)被視為兩個層面的問題。法律程序必然是以“行為義務(wù)”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則體系，那些沒有或脫離程序予以規(guī)范和引導(dǎo)的人類行為或社會關(guān)系將是自由的和無序的，因而也必將是非程序性的、或權(quán)利性的。以“行為義務(wù)”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則在一個特定的行政活動中的數(shù)量多少，事實上也決定了相應(yīng)主體剩余的“自由”空間還有多少。相應(yīng)的規(guī)則越多，對應(yīng)主體受到的限制自然也越多；相應(yīng)的規(guī)則越少，則對應(yīng)主體的“自由”自然也越大。政府權(quán)力、職能是否“有限”和程序規(guī)則的多少直接關(guān)聯(lián)。
（二）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)，立法表達必須明晰
國務(wù)院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政曾提出了明確、具體的要求。但我國長期以來奉行摸石頭過河，體現(xiàn)在立法中宜粗不宜細的立法理念，導(dǎo)致大量法律、法規(guī)，其中的法律規(guī)則原則性強而操作性弱，即缺乏“程序性”、缺乏適度的法律程序調(diào)整和規(guī)范相關(guān)社會活動的實施。其實質(zhì)就是在程序操作上留下模糊空間，而便于在實施過程中隨機調(diào)控。后果就是大量的法律、法規(guī)淪落為空置或虛設(shè)的法律，或說是“看”法（即只能看，不能用的法）。以至于在我國出現(xiàn)了專門對應(yīng)研究該類問題的“模糊法學(xué)”。立法中的模糊表達是特定情況下的立法技術(shù)。但在打造服務(wù)型政府的法律程序構(gòu)成中，大量的模糊表達只能使得行政權(quán)力獲得更為自由的裁量空間和發(fā)揮余地，而所謂的“高效”、“便民”更易于演變?yōu)殂紤泻屠骸Ｒ虼耍姓沙绦虻臉?gòu)成規(guī)則中，對應(yīng)政府的程序規(guī)則是否義務(wù)清晰，表達明確，顯然又是是一個衡量服務(wù)型政府是否成立的指標。
（三）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應(yīng)政府的義務(wù)規(guī)則，程序責任必須明確
打造服務(wù)型政府，在行政法律程序中除了對應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)表達應(yīng)當更加明晰，另一個非常重要的程序特征，即對應(yīng)政府的程序法律責任同樣應(yīng)當與程序義務(wù)明晰的對應(yīng)。
在我國現(xiàn)有的大多程序立法中，可以很輕易的發(fā)現(xiàn)程序規(guī)則在程序義務(wù)規(guī)則設(shè)計和程序責任規(guī)則設(shè)計中對公權(quán)主體的縱容或疏忽。具體的表現(xiàn)就是在大多法律程序安排中，在為公權(quán)主體設(shè)定了相關(guān)程序義務(wù)規(guī)則后，卻忽略或缺失與義務(wù)規(guī)則對應(yīng)而具體的責任規(guī)則。表現(xiàn)在實踐中，便是當公權(quán)主體（包括行政法律程序中的行政機關(guān)）違法行政程序義務(wù)的時候，不必要擔心可能會發(fā)生的程序法律責任，類似的法律責任即使存在，依據(jù)程序法律的設(shè)計也多是蓋然的和可能的。顯然，這種狀態(tài)中的行政法律程序，與打造服務(wù)型政府所需要的法律程序，具有本質(zhì)的差異。在法律程序中，明確的擔當義務(wù)，并承擔責任，才能將服務(wù)屬性落到實處；才能夠真正讓政府以身作則，推動全社會法治進步。
（四）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應(yīng)具有與行政相對人權(quán)利對應(yīng)的救濟規(guī)則
在行政法律程序中設(shè)置政府義務(wù)，實現(xiàn)相對人的權(quán)利，是建設(shè)服務(wù)型政府的程序中的基本內(nèi)容。但政府義務(wù)規(guī)則的存在，以及政府不能履行義務(wù)時的責任追究，都不能取代對于行政相對人的權(quán)利救濟。在行政法律程序中對應(yīng)行政相對人的權(quán)利設(shè)置具體的程序或?qū)嶓w救濟方式，是約束和實現(xiàn)政府服務(wù)性質(zhì)的微觀制度基礎(chǔ)，也是政府做到“全心全意為人民服務(wù)”的制度保障。
我國當前的行政法律程序架構(gòu)中，關(guān)于相對人權(quán)利救濟的制度安排已經(jīng)基本具備。但具體實施中尚存在許多模糊和困難，尤其針對程序性權(quán)利的尊重與救濟明顯不足。對此，尚需要結(jié)合具體的程序制度進行針對性的完善。
五、服務(wù)型政府的其他程序問題
實現(xiàn)并保障政府向全社會、向全體公民提供高效、有益的服務(wù)，是通過具體法律程序的安排，才能達成的法治建設(shè)課題，也是實現(xiàn)法治國家的基礎(chǔ)制度建設(shè)問題。
除此之外，依據(jù)我國憲法設(shè)定的權(quán)力分工，我國政府的權(quán)力是一種直接施之于社會，服務(wù)于社會的公共權(quán)力，其具有直接與社會相銜接，為社會提供服務(wù)和管理的屬性，也同時決定了這種權(quán)力是一種非常容易出現(xiàn)偏差的權(quán)力，因而需要在法治架構(gòu)中，設(shè)置與之對應(yīng)的監(jiān)督和糾錯機制。例如我國在行政權(quán)體系內(nèi)設(shè)置的監(jiān)察制度、審計制度、行政復(fù)議制度；我國在行政權(quán)體系外對應(yīng)行政權(quán)可能的錯誤，設(shè)置的行政訴訟制度、人大權(quán)力監(jiān)督等等。每一個具體的監(jiān)督或制約活動，本質(zhì)上也都是法律程序問題。
這些與構(gòu)建服務(wù)型政府相互銜接或提供保障、或予以制約、或提供救濟的活動，其所遵循的也必須是對應(yīng)的、適宜的法律程序。這些法律程序是否針對性的適宜或不足，同樣會對服務(wù)型政府的構(gòu)建產(chǎn)生或積極，或消極的影響。
不斷進步的、科學(xué)的立法程序；暢通、有效的司法程序；行政系統(tǒng)內(nèi)部日益完善的自我制約監(jiān)督程序，會幫助我們完成權(quán)力制約、權(quán)利救濟、責任承擔，以及實現(xiàn)法律程序更新升級等不斷發(fā)展的過程。
注釋：
施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J].社會科學(xué)，2010（2）：3-11.
劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002 （7）：5-7.
解志勇.正當程序：服務(wù)型政府建構(gòu)的行政法機制.中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會，2008年年會論文.
黃捷，劉曉廣，楊立云等.法律程序關(guān)系論[M].湖南師范大學(xué)出版社，2009：7，10，13.
黃捷.論適度的法律程序[J].湖南師范大學(xué)社科學(xué)報，2010（4）.
（作者單位：湖南警察學(xué)院法律系）
摘 要 作者認為服務(wù)型政府本質(zhì)是法治政府，法治政府通過法治化的政府活動為社會提供服務(wù)。法治化的政府活動只能是程序性活動。而程序是通過立法方式擬制，對應(yīng)特定社會活動的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。服務(wù)型政府的確定性必將決定與之對應(yīng)的行政法律程序，也具有獨特的性質(zhì)。這些特性表現(xiàn)為：行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應(yīng)當和對應(yīng)的行政活動相適應(yīng)；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)表達明晰；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應(yīng)政府的義務(wù)規(guī)則具有責任承擔；行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應(yīng)具有與行政相對人權(quán)利對應(yīng)的救濟規(guī)則。
關(guān)鍵詞 服務(wù) 政府 程序
建設(shè)服務(wù)型政府是全球范圍內(nèi)在后工業(yè)化時代得到普遍認同和推介的思想。構(gòu)建服務(wù)型政府被廣泛推行和在許多國家地區(qū)逐步建立，已是大勢所趨。隨著社會主義市場經(jīng)濟以及全球化和信息技術(shù)革命的發(fā)展，我國政治構(gòu)架，尤其是行政管理體制如何適應(yīng)新時代的要求，打造我國的服務(wù)型政府，也被提到了新的高度，黨的十七大報告明確要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。這一提法將學(xué)者們理論中的構(gòu)建，推向社會政治實踐。本文著眼于探討服務(wù)型政府的程序問題，試圖結(jié)合實際就服務(wù)型政府和其程序之間的關(guān)系、及其程序?qū)傩宰饕粋€簡要的分析。
一、服務(wù)型政府的本質(zhì)是法治政府
“‘服務(wù)型政府’是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。”豍或者說：“它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府。”豎
根據(jù)上述定義，服務(wù)型政府可以理解為就是“以民為本”的政府。是指在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意愿組建起來的以服務(wù)于社會、服務(wù)于所有社會成員為宗旨并承擔服務(wù)責任的政府。它意味著政府的產(chǎn)生、存在和運行都必須服從于社會的需要。
許多研討服務(wù)型政府的文獻都描述了服務(wù)型政府應(yīng)當具有的這樣一些特征。比如：服務(wù)型政府應(yīng)當是一個民主和負責的政府；還應(yīng)當是一個權(quán)力有限、職能有限的政府；還應(yīng)當是一個實現(xiàn)了合理分權(quán)、便民、高效的政府；還應(yīng)當是一個廉潔、透明、忠于職守、勇于擔當?shù)恼桓鼞?yīng)當是一個全力為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府。
“經(jīng)濟學(xué)視野中的服務(wù)型政府，所關(guān)注的核心是政府為經(jīng)濟主體服務(wù)的模式—主要依靠市場而不是權(quán)力配置資源；社會學(xué)視野中的服務(wù)型政府，所關(guān)注的核心是政府為社會主體服務(wù)的模式—提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。它們所描述的都是一種應(yīng)然狀態(tài)，是‘結(jié)果’。如何實現(xiàn)這種理想的結(jié)果呢？換句話說，如何確保政府心甘情愿地、恰如其分地為經(jīng)濟主體或社會主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和產(chǎn)品呢？前提就是這個政府必須是法治政府，而法治政府的實現(xiàn)有賴于正當程序。因此，在行政法的視野中，服務(wù)型政府就是法治政府。”豏
筆者贊同上述學(xué)者關(guān)于服務(wù)型政府就是法治政府的論斷。但筆者更注意這樣的邏輯基礎(chǔ)：政府作為由特定的人構(gòu)成的組織體。他同樣具有普通人共有的基本人性，而人性中追逐自由常常是最一般的表現(xiàn)。人類文明在政治權(quán)力之外，謳歌自由，追逐自由，將自由寫入國家憲章。因而，自由是人的一種本性在法理上是受到充分肯定的。人們心靈中的自由激蕩是人的本性表達，走進政府并擔當政府使命的人在這點上，與他人并無二致。但是，追逐自由的天性一旦和控制社會、控制他人的權(quán)力結(jié)合，往往會即刻畸變?yōu)槎髿⑺俗杂伞⑴で鐣V常的意志。歷史上的政府，之所以更多的表現(xiàn)為統(tǒng)治性、管制性，和政治環(huán)境中允許存在不受拘束的自由權(quán)力是分不開的。不論何等級別的政府因為其在實際運作中，大多行為都是基于自身的利益需求或價值導(dǎo)向，運用自身的自由意志，充滿個性的表達而自然而然形成了歷史上的統(tǒng)治型政府。
民主政治限制了政府的“自由”，政府的權(quán)力不再像封建王朝那樣來自王權(quán)，而是來自人民授權(quán)，授權(quán)的權(quán)力顯然是有限的，自由便有了邊界。僅僅有邊界依然是不夠的，人民還必須將需要政府做的事情一一設(shè)定；將政府做事的方式、方法一一設(shè)定；將政府做事的后果一一設(shè)定；將政府做事的途徑、耗費一一設(shè)定；總之，就是將自己的各種需要用法律的方式予以表達，然后要求政府一一做來，一一滿足。政府的“自由”在這種政治背景中，受到了越來越多的約束，而約束政府自由的只能是人民用權(quán)力進行的法律表達。最終，社會才能得到克服了自由好動天性、克服了統(tǒng)治欲望膨脹和權(quán)力恣意張揚本性的“服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府相對于政府及其成員而言，應(yīng)當是民主政治架構(gòu)中，在新時期、新時代不可規(guī)避的不二選擇。
二、服務(wù)型政府是通過各類行政活動表現(xiàn)出來的法治政府
人們在如何打造服務(wù)型政府的探討中，更多的注意到了路徑選擇中的理念轉(zhuǎn)變、政府角色轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、公民參與等；以及在制度建設(shè)中提出建立和推行崗位責任制、政務(wù)公開制、責任追究制、績效評估制等。而大多忽略了服務(wù)型政府的動態(tài)屬性。政府是否“服務(wù)”并不是簡單的實體意義的價值選項；政府是否民主和負責？政府是否權(quán)力有限？政府是否便民、高效？政府是否廉潔、透明、忠于職守、勇于擔當？顯然不是靜態(tài)中的價值判斷可以予以解決的問題。政府的服務(wù)必然表現(xiàn)在所有的行政活動之中。
行政活動是政府行使職權(quán)，履行使命的的具體工作。這些具體工作或許根據(jù)政府之間的職能分工（如：工商行政、稅務(wù)行政、教育行政、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、人事行政、司法行政、治安管理等），或許根據(jù)政府的職級分工（如：中央行政、省級政府、轄區(qū)的市級政府、縣級行政等），亦或許根據(jù)某一政府或政府部門的具體責任，而區(qū)分為許多不同的內(nèi)容。只有通過各個政府機構(gòu)或職能部門的不斷進行的行政活動，我們才可以看到政府的動態(tài)位移及其價值走向。而這其中缺失制約、純粹任由政府自由行政的動態(tài)價值走向，在多年的歷史實踐中，總能令我們不斷驗證孟德斯鳩的那句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人一直使用權(quán)力到有界限的地方為止。”其實，也正是政府“自由”的本性，在約束不到位的境況中，自然的表現(xiàn)而已。這種境況中的政府，自然不可能成為“服務(wù)型政府”。政府主體行為的自由屬性只有在規(guī)則的拘束中才能受控制，從而指向服務(wù)型政府所需要的方向和方式。
在這些各類各型的行政活動中，我們便可以充分注意到行政程序的存在。這里的“程序是指能夠使一個相對獨立的社會事務(wù)活動的進行過程得以有序的那些制約因素所共同組合成的一套規(guī)則系統(tǒng)或支持體系。他們通常表現(xiàn)為一整套特定規(guī)則的集合（包括時間規(guī)則、地點規(guī)則、行為方式規(guī)則、反應(yīng)規(guī)則等）體，這些規(guī)則集合體內(nèi)的各規(guī)則彼此之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。”豐這段話的含義是指政府的各種行政活動只有在行政程序的制約下，才能表現(xiàn)出秩序。而此時的程序自然是指通過法律所確定的、對應(yīng)特定行政活動的規(guī)則，是“通過立法方式擬制，對應(yīng)特定社會活動的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。”豑
三、服務(wù)型政府和行政法律程序
“在討論法律程序的問題上，淵源于‘實體為重’價值思維的傳統(tǒng)，人們熱衷于討論正當法律程序。但相對一個自然物品或社會活動，人們都可以提出‘度’的問題，比如：強度、韌度、長度、寬度、深度、速度等。正當法律程序必須是具體的法律程序，它必須指向某一個具體的社會活動。因而，沒有具體指向的法律程序是抽象的，抽象的法律程序也是中性的，無所謂正當。有意義的法律程序只能是具體的，具體的法律程序總是或高或低、或左或右、或疏或密、或長或短、或韌或脆的存在著。在實體價值判斷中，它們必然是正當?shù)幕虿徽數(shù)摹⒒蚪橛谡敽筒徽斨g，同時混合著正當和不正當?shù)囊蛩氐姆沙绦颉！必U
為了獲得政府行政活動的秩序，我國具有立法權(quán)或規(guī)則制定權(quán)的各級主體，通過制定法律規(guī)則或規(guī)則，使得任何一種政府活動，都幾乎得到了與之對應(yīng)的程序。我們把其中通過立法活動設(shè)立的、具有法律意義的規(guī)則集合，稱之為“行政法律程序”。
行政法律程序是法律程序的重要類型之一，而法律程序首先面對的是否正當?shù)囊苫螅瑴Y源于英國的自然正義，被推崇為正當法律程序的原則：“任何人都不得充當自己的法官”和“任何人的陳述皆應(yīng)當被公平聽取”等核心內(nèi)容，實質(zhì)上僅僅屬于最低限度的正當問題。而該原則指向的“正當”或“正當性”從本質(zhì)上屬于法律程序的價值判斷與選擇問題，或者說是法律程序的“實體”問題，也可稱“正當性”問題。這里的正當性問題，在實體意義上幫助我們甄別法律程序是否具有起碼的正義基礎(chǔ)。除此之外，并沒有能幫助我們尋找并得到一個判斷法律程序是否具有“服務(wù)型”意義的尺度。
另外，法律程序還需要考證自身的“程序”問題。法律程序的“程序”問題應(yīng)當歸結(jié)為“程序性”。是指一個法律程序應(yīng)當在多大程度上表現(xiàn)為程序，或表現(xiàn)為程序的特征有多少和多強？程序性是以程序本身特征的強弱來體現(xiàn)的。其中狹義的程序性含義可以單純的指組成程序規(guī)則的數(shù)量的多與少，比如我國行政許可法有83個條文，行政處罰法有64個條文，行政復(fù)議法有43個條文，行政訴訟法有75個條文（其中的義務(wù)性條款對程序性起著決定性作用）。廣義的含義則也應(yīng)當包含組成程序規(guī)則之間的關(guān)系等。凡具體的法律程序均須具有“程序性”。狹義的“‘程序性’專指法律程序作為法律規(guī)則集合體所體現(xiàn)出的程序化程度。這是一個由法律程序?qū)?yīng)的社會活動內(nèi)在復(fù)雜性程度和法律程序為其設(shè)置的程序規(guī)則數(shù)目，經(jīng)過彼此比例分析和測量后，提出的一個用來衡量法律程序的程序化程度的指標體系的概念”豓
筆者以為，服務(wù)型政府的確定性必將決定那些與之對應(yīng)的行政法律程序，需要具有獨特的性質(zhì)，這種獨特的性質(zhì)必須能夠被學(xué)術(shù)性的表達和總結(jié)。但當前學(xué)界關(guān)于服務(wù)型政府的討論顯然沒有注意到其在程序過程中應(yīng)當具有的品質(zhì)。呈現(xiàn)在人們眼前的行政法律程序不會天然的存在正當性，也不會天然的具有程序適當性。那些行政法律程序本身實質(zhì)也是一種可以被塑造變形的規(guī)則系統(tǒng)。人們可以選擇塑造什么樣的規(guī)則系統(tǒng)，也即打造什么樣的法律程序，往往也就意味著在選擇打造什么樣的政府。當人們需要選擇打造服務(wù)型政府時，那么在法律程序的各個具體規(guī)則的設(shè)計表達、以及法律規(guī)則數(shù)量設(shè)定取值中，提出應(yīng)當如何選擇？或者說他們具有哪些獨有的特征？將會成為我們給予服務(wù)型政府實體意義的研究之外，進行程序關(guān)注的一個切口。
四、服務(wù)型政府的行政法律程序特質(zhì)
在實體意義上判斷一個政府屬于服務(wù)型政府和在程序意義上判斷一個政府是服務(wù)型政府，具有許多不同。實體意義中，眾多學(xué)者所討論的服務(wù)型政府應(yīng)當是“有限”、“高效”、“便民”、“負責”的政府。這些用于衡量政府是否服務(wù)的“有限”、“有效”、“負責”等概念，更多表現(xiàn)為一種價值指向。倘若沒有具體動態(tài)中的程序設(shè)定，而程序設(shè)定如果沒有體現(xiàn)為一定的規(guī)則語言表達，一定的規(guī)則語言表達又如果沒有運用限制政府自由的規(guī)則形式，那么所謂的“有限”、“高效”、“便民”、“負責”便只能屬于鏡中之花和水中之月。政府“人性”中的自由本色，必將恢復(fù)其與權(quán)力相互結(jié)合后的天然秉性，從而不斷的暴露出其恣意的特色。筆者以為服務(wù)型政府的行政法律程序必然的當具有以下四方面的特質(zhì)。
（一）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則總數(shù)應(yīng)當和對應(yīng)的行政活動相適應(yīng)
法律程序是程序規(guī)則的集合體。而程序規(guī)則總數(shù)量的多少，決定著一般意義的程序性強弱。程序的特征最主要的表現(xiàn)應(yīng)當是：人們的活動或關(guān)系在限定的時空范圍內(nèi)因為程序的制約而有序。而并不是人們有序的活動或社會關(guān)系本身等于程序。所以程序和程序行為過程應(yīng)被視為兩個層面的問題。法律程序必然是以“行為義務(wù)”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則體系，那些沒有或脫離程序予以規(guī)范和引導(dǎo)的人類行為或社會關(guān)系將是自由的和無序的，因而也必將是非程序性的、或權(quán)利性的。以“行為義務(wù)”作為基本規(guī)范內(nèi)容的規(guī)則在一個特定的行政活動中的數(shù)量多少，事實上也決定了相應(yīng)主體剩余的“自由”空間還有多少。相應(yīng)的規(guī)則越多，對應(yīng)主體受到的限制自然也越多；相應(yīng)的規(guī)則越少，則對應(yīng)主體的“自由”自然也越大。政府權(quán)力、職能是否“有限”和程序規(guī)則的多少直接關(guān)聯(lián)。
（二）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)，立法表達必須明晰
國務(wù)院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政曾提出了明確、具體的要求。但我國長期以來奉行摸石頭過河，體現(xiàn)在立法中宜粗不宜細的立法理念，導(dǎo)致大量法律、法規(guī)，其中的法律規(guī)則原則性強而操作性弱，即缺乏“程序性”、缺乏適度的法律程序調(diào)整和規(guī)范相關(guān)社會活動的實施。其實質(zhì)就是在程序操作上留下模糊空間，而便于在實施過程中隨機調(diào)控。后果就是大量的法律、法規(guī)淪落為空置或虛設(shè)的法律，或說是“看”法（即只能看，不能用的法）。以至于在我國出現(xiàn)了專門對應(yīng)研究該類問題的“模糊法學(xué)”。立法中的模糊表達是特定情況下的立法技術(shù)。但在打造服務(wù)型政府的法律程序構(gòu)成中，大量的模糊表達只能使得行政權(quán)力獲得更為自由的裁量空間和發(fā)揮余地，而所謂的“高效”、“便民”更易于演變?yōu)殂紤泻屠骸Ｒ虼耍姓沙绦虻臉?gòu)成規(guī)則中，對應(yīng)政府的程序規(guī)則是否義務(wù)清晰，表達明確，顯然又是是一個衡量服務(wù)型政府是否成立的指標。
（三）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則對應(yīng)政府的義務(wù)規(guī)則，程序責任必須明確
打造服務(wù)型政府，在行政法律程序中除了對應(yīng)政府的規(guī)則義務(wù)表達應(yīng)當更加明晰，另一個非常重要的程序特征，即對應(yīng)政府的程序法律責任同樣應(yīng)當與程序義務(wù)明晰的對應(yīng)。
在我國現(xiàn)有的大多程序立法中，可以很輕易的發(fā)現(xiàn)程序規(guī)則在程序義務(wù)規(guī)則設(shè)計和程序責任規(guī)則設(shè)計中對公權(quán)主體的縱容或疏忽。具體的表現(xiàn)就是在大多法律程序安排中，在為公權(quán)主體設(shè)定了相關(guān)程序義務(wù)規(guī)則后，卻忽略或缺失與義務(wù)規(guī)則對應(yīng)而具體的責任規(guī)則。表現(xiàn)在實踐中，便是當公權(quán)主體（包括行政法律程序中的行政機關(guān)）違法行政程序義務(wù)的時候，不必要擔心可能會發(fā)生的程序法律責任，類似的法律責任即使存在，依據(jù)程序法律的設(shè)計也多是蓋然的和可能的。顯然，這種狀態(tài)中的行政法律程序，與打造服務(wù)型政府所需要的法律程序，具有本質(zhì)的差異。在法律程序中，明確的擔當義務(wù)，并承擔責任，才能將服務(wù)屬性落到實處；才能夠真正讓政府以身作則，推動全社會法治進步。
（四）行政法律程序的構(gòu)成規(guī)則中應(yīng)具有與行政相對人權(quán)利對應(yīng)的救濟規(guī)則
在行政法律程序中設(shè)置政府義務(wù)，實現(xiàn)相對人的權(quán)利，是建設(shè)服務(wù)型政府的程序中的基本內(nèi)容。但政府義務(wù)規(guī)則的存在，以及政府不能履行義務(wù)時的責任追究，都不能取代對于行政相對人的權(quán)利救濟。在行政法律程序中對應(yīng)行政相對人的權(quán)利設(shè)置具體的程序或?qū)嶓w救濟方式，是約束和實現(xiàn)政府服務(wù)性質(zhì)的微觀制度基礎(chǔ)，也是政府做到“全心全意為人民服務(wù)”的制度保障。
我國當前的行政法律程序架構(gòu)中，關(guān)于相對人權(quán)利救濟的制度安排已經(jīng)基本具備。但具體實施中尚存在許多模糊和困難，尤其針對程序性權(quán)利的尊重與救濟明顯不足。對此，尚需要結(jié)合具體的程序制度進行針對性的完善。
五、服務(wù)型政府的其他程序問題
實現(xiàn)并保障政府向全社會、向全體公民提供高效、有益的服務(wù)，是通過具體法律程序的安排，才能達成的法治建設(shè)課題，也是實現(xiàn)法治國家的基礎(chǔ)制度建設(shè)問題。
除此之外，依據(jù)我國憲法設(shè)定的權(quán)力分工，我國政府的權(quán)力是一種直接施之于社會，服務(wù)于社會的公共權(quán)力，其具有直接與社會相銜接，為社會提供服務(wù)和管理的屬性，也同時決定了這種權(quán)力是一種非常容易出現(xiàn)偏差的權(quán)力，因而需要在法治架構(gòu)中，設(shè)置與之對應(yīng)的監(jiān)督和糾錯機制。例如我國在行政權(quán)體系內(nèi)設(shè)置的監(jiān)察制度、審計制度、行政復(fù)議制度；我國在行政權(quán)體系外對應(yīng)行政權(quán)可能的錯誤，設(shè)置的行政訴訟制度、人大權(quán)力監(jiān)督等等。每一個具體的監(jiān)督或制約活動，本質(zhì)上也都是法律程序問題。
這些與構(gòu)建服務(wù)型政府相互銜接或提供保障、或予以制約、或提供救濟的活動，其所遵循的也必須是對應(yīng)的、適宜的法律程序。這些法律程序是否針對性的適宜或不足，同樣會對服務(wù)型政府的構(gòu)建產(chǎn)生或積極，或消極的影響。
不斷進步的、科學(xué)的立法程序；暢通、有效的司法程序；行政系統(tǒng)內(nèi)部日益完善的自我制約監(jiān)督程序，會幫助我們完成權(quán)力制約、權(quán)利救濟、責任承擔，以及實現(xiàn)法律程序更新升級等不斷發(fā)展的過程。
注釋：
施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J].社會科學(xué)，2010（2）：3-11.
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（作者單位：湖南警察學(xué)院法律系）
