行政訴訟協調和解與調解的比較研究

摘 要 在《行政訴訟法》尚未修訂的情況下，協調和解以現行的法律框架為基礎，通過撤訴這個中間環節來解決行政訴訟的調解問題，成為人民法院在行政訴訟中產生的特有的工作機制。因理論支撐與現實需要，現《行政訴訟法》修改，將調解制度納入法律規范。行政訴訟調解制度具有協調和解無法比擬的制度優勢，同時協調和解又是不可或缺的法院工作機制。因此人民法院在未來的行政訴訟中，應將調解作為必要的訴訟制度，將協調和解作為輔助的工作方法，推進我國法治進程。

關鍵詞 行政訴訟 協調和解 調解 《行政訴訟法》修改 《撤訴規定》

我國現行的《行政訴訟法》第50條確立的“行政訴訟不適用調解”原則正在遭致越來越多的質疑，行政訴訟的可調解性也在近年的理論研究中頻繁提及。2008年出臺的《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》（以下簡稱《撤訴規定》）促使行政訴訟形成特有的協調和解制度，使得在法律允許范圍內進行調解成為可能。因理論界與實務界對行政訴訟調解制度的支持，11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關于修改行政訴訟法的決定，將調解制度納入法律規范。

本文旨在通過分析協調和解機制與調解制度產生的現實基礎，對其依據的相關規定進行解讀，在此基礎上對兩種制度進行比較研究，以期促進行政訴訟調解制度和協調和解機制的完善，保障新修改的《行政訴訟法》在實踐中有效適用。

一、行政訴訟協調和解的產生

行政訴訟協調和解是指在行政訴訟中，由法院主持，堅持合法性審查和當事人自愿原則，吸收各方力量協調處理案件，促使當事人和解，以原告撤訴為標志的案件處理方式。協調和解概念，多見于法院系統的司法文件及相關法官的論述，并因各級法院的廣泛實踐，已引起了學術界的高度關注。

在2007年3月召開的第五次全國行政審判工作會議上，最高人民法院時任院長肖揚在發言中指出，最高人民法院需抓緊制定有關行政訴訟協調和解問題的司法解釋，積極探索行政訴訟協調機制。而協調和解的方式是在查清事實，分清是非，不損害國家利益、公共利益和其他合法權益的前提下，人民法院可以建議由行政機關完善或改變行政行為，補償行政相對人的損失，然后由人民法院裁定準許行政相對人自愿撤訴。豍盡管最高人民法院試圖制定專門的行政訴訟協調和解的司法解釋，但考慮到司法解釋的位階，最終將協調和解機制融入《撤訴規定》中，這樣既在一定程度上解決了行政訴訟調解的問題，又不超越現行法律規定。豎此外，《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》明確了協調和解案件的范圍，豏對協調和解中產生的新情況和新問題發布了具體的司法指導意見，協調和解機制因而逐步確立。

二、行政訴訟調解制度的理論發展

在傳統行政法理論中，“公權力不可處分”、“當事人法律地位不平等”等學說否定了行政可訴訟調解，在這類學說的影響下，我國現行《行政訴訟法》第50條明文規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”

但隨著現代社會的進一步發展，政府僅擔任“守夜人”的角色是不夠的，福利國家的出現，使得現代行政法的功能從消極轉為積極，而行政相對方作為行政法律關系的主體，在行政爭議中更是具有獨立權利和利益的重要參與者，“當事人法律地位不平等”學說不再適用。與此同時，“公權力不可處分”學說正遭受沖擊，公權力并非絕對不可處分，而是不可任意處分。行政主體在實踐中擁有較為普遍的自由裁量權，正如王名揚先生所言：“現代行政的特點是行政職務與行政權力的擴張，行政權力擴張的明顯表現是行政機關行使巨大的自由裁量權力。豐”與調解制度相對應，國際社會中提出ADR（Alternative Disputes Resolution）“非訴訟糾紛解決程序”或“解決爭議的替代方式”，協商、調解等方式已逐步作為訴訟制度的補充，成為世界潮流。

在理論界積極探討行政訴訟調解制度可行性和必要性的同時，各級人民法院也通過種種方式變相進行調解。為順應時代發展，最高人民法院從2007年以來發布了一系列司法解釋，逐步推動行政訴訟調解在實踐中嘗試開展。豑《行政訴訟法》的修訂更是打破了“行政訴訟不適用調解”的堅冰。修正案草案從一次審議稿的“行政賠償和行政機關依法給予補償的案件”到二次審議稿的“行政賠償、行政機關依法給予補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件”，進一步擴大了行政案件可調解的范圍。最終《行政訴訟法》第60條對調解的原則也加以規定：“調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”

三、協調和解與調解的對比分析

（一）依據不同

行政訴訟協調和解機制所依據的《撤訴規定》是最高人民法院作出的司法解釋，位階過低，因此它只能通過規定行政機關改變被訴具體行政行為這一行為來變相地規范行政訴訟和解制度，而《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》雖然規定了具體的受案范圍，也僅為指導性文件，不能成為行政訴訟協調和解的有力支撐。因此行政訴訟協調和解突破了訴訟規則的制約，在性質上只能歸屬于法院的一項工作機制。行政訴訟調解制度依據的是新《行政訴訟法》，已明確規定了調解制度的適用范圍，而調解制度本身基于在民事訴訟中的廣泛運用，已成為較為完善的制度規范，可供行政訴訟調解制度參考。

（二）受案范圍不同

結合《撤訴規定》與《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》，本文總結協調和解適用的行政案件主要包括以下幾類：行政賠償、補償案件；行政自由裁量權的案件；侵犯相對人合法權益案件；行政不作為案件。根據新修改的《行政訴訟法》，行政訴訟調解制度的受案范圍包括：行政賠償、行政機關依法給予補償的案件；行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件。

根據兩者的對比我們可以發現，《行政訴訟法》在修訂時仍較為謹慎，貫徹“有限調解”的原則，因此行政訴訟調解的適用范圍小于協調和解的受案范圍。

（三）參加人、參與形式不同

人民法院行政訴訟調解制度是在法官主持下進行的，參加人僅限于當事人及代理人，且行政訴訟調解制度的形式較為固定，調解因其自身具有準司法的特性在行政訴訟中更多地體現其嚴謹和慎重。行政訴訟協調機制對參加人并沒有限制，法院可以擴大參加人的范圍以便更好地解決糾紛。行政訴訟協調和解機制的形式多樣，更加豐富，如以召開座談會、協調會、碰頭會、通氣會、等形式進行協調。豒

（四）結案方式不同

人民法院行政訴訟調解制度是法律明確規定的一項制度，調解書一旦送達就發生法律效力，對各方當事人及人民法院等都具有拘束力，雙方當事人依據調解書的結果來履行義務、承擔責任，調解書即為當事人的合法權益的有效保障。行政訴訟協調和解機制一般以原告撤訴作為結果。而根據我國《行政訴訟若干解釋》第36條規定，豓撤訴的直接后果便是行政相對人訴權的喪失，若想再以同一理由起訴已幾不可能，相對人實體權益的保護也成為空中樓閣。

四、《行政訴訟法》修改后的協調和解與調解

在司法實踐中，協調和解作為人民法院的工作機制正承擔著調解制度所帶來的“難以承受之重”，無論是法律依據還是操作規范，都沒有完整的體系。在新《行政訴訟法》出臺的背景下，協調和解機制與調解機制該如何協調、如何定位呢？本文通過對協調和解機制與調解制度的發展歷程、內容形式等進行對比分析，認為新時期下的協調和解與調解，應遵循以下的準則：

（一）以調解作為必要的訴訟制度

《行政訴訟法》修改明確行政調解制度后，有不少反對的聲音，他們認為調解應當遵循自愿原則、合法原則，但行政訴訟中的調解難以保障這一原則的深入貫徹。其實，他們反對的并不是調解制度本身，而是擔心調解制度到了實際運用中會被濫用、被異化。本文將調解與協調和解制度進行對比時，也發現了法院不尊重當事人意愿進行和解、盲目追求撤訴率的種種亂象。但這個問題并非調解制度本身的問題，而是整個行政法環境和司法環境的問題，我們不能因此斷定調解制度不適用于行政訴訟。恰恰相反，調解制度適應現代行政的需要，順應日趨復雜的行政行為變化，也與國際社會大力推廣的ADR機制接軌，符合時代發展的潮流。同時，調解制度本來就生長于我國實際，有“東方經驗”之稱，行政訴訟調解制度的建立可謂勢在必行。

（二）以協調和解作為補充的工作方法

近年來一系列有關協調和解制度的文件和方針出臺，其最終目的是形成規范化的調解制度，在有效解決行政糾紛的基礎上提升效率。在歷年的司法實踐中，協調和解機制在行政訴訟中發揮著越來越重要的作用，且其在新時期下仍然有存在的必要。與調解制度相比，協調和解的受案范圍更廣，同時，協調和解的對象不局限于當事人且形式多樣，與現代社會紛繁復雜的行政行為相適應。因此協調和解制度在未來實踐中的運用，應集中在調解制度沒有涉及、但是協調和解機制規定可以進行協商的案件中，或者對于部分案件涉及人數眾多，利益關系復雜的案件，也可以采取協調和解的方式，充分發揮其靈活性和能動性。

（三）調解與協調和解相互補充，相互完善

行政訴訟中的調解與協調和解并非對立的關系，兩者在實踐中有交叉也有不同，應相互補充，相互完善。行政訴訟的調解制度仍處于摸索階段，而協商和解機制已經運行了一段時間，各級人民法院已對該機制有一定的了解，以協商和解作為調解的“先行軍”，有利于減少行政訴訟當事人的抵觸情緒。另一方面，調解制度以其本身的制度優勢，避免協商和解在操作過程中缺乏依據的尷尬。兩者在人民法院的具體工作中轉換運用，是將規范化的制度與靈活性的工作方式相結合，這樣才能真正做到“案結事了”，既切實解決了糾紛，又充分考慮當事人的自由意志和自主選擇。

注釋：

建設公正高效權威的行政審判制度為構建社會主義和諧社會提供有力司法保障———解讀肖揚在第五次全國行政審判工作會議上的講話[N].人民法院報，2007年3月29日.

《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》第1條：“人民法院經審查認為被訴具體行政行為違法或者不當，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為。”

《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》第6條規定：“在不違背法律規定的前提下，除了對行政賠償案件依法開展調解外，在受理行政機關對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權等行政案件，行政機關自由裁量權范圍內的行政處罰、行政征收、行政補償和行政合同等行政案件，以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件時，應當重點做好案件協調工作。”

胡建淼，唐震.行政訴訟調解、和解抑或協調和解——基于經驗事實和規范文本的考量[J].政法論壇，2011，04：52-61.

鄒榮，賈茵.論我國行政訴訟調解的正當性構建[J].行政法學研究，2012，02：26-31

楊飛.略論行政訴訟撤訴與行政訴訟協調機制——比較、銜接與規范[J].重慶行政，2009，05：65-67.

《行政訴訟若干解釋》第36條規定：“人民法院準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。”

（作者單位：中南財經政法大學）