小產權房清理問題初探

一、問題背景概述

濮陽已建市30余年，由于城區早期所建房屋已趨于危房，且城市框架自2010年開始明顯擴大，我市進入新農村建設的高峰期和新城區建設的高速期。在這個過程中，有相當一部分群眾來市法律援助中心反映涉及到產權手續不完善的“小產權房”的拆遷、清理問題，主要表現為對“已購買小產權房的群眾對于小產權房不受法律保護”以及“小產權房清理政策不明”的擔憂。

上述現象不僅存在于我市，從全國范圍來講也是值得關注的問題，本文試用有限篇幅簡要探討有關小產權房清理的部分問題。

二、小產權房性質及產生解讀

準確來講，“小產權房”最早來自于民間的習慣稱呼，并非規范的法律用語，是相對于有房地產管理部門發放產權證的“大產權”房屋而言的。小產權房通常是指在集體所有土地上，以舊城改造、城中村改造、合村并鎮、新農村建設等名義，由鄉村集體經濟組織直接開發或鄉村集體經濟組織與開發商合作開發建設的房屋。

小產權房現象存在已久，最早可以追溯到上世紀90年代初，當時經濟的快速發展以及國家公房制度的大幅改革，促使我國的房地產市場迎來了第一個重大發展機遇。在這個階段，一部分地處城市邊緣的農村居民開始銷售在自家宅基地上自建的房屋，但局限于零星的個人行為。后來慢慢演變為部分村委會出面與房地開發商開始搞所謂“聯合開發”，尤其是2005年前后國家提出了“社會主義新農村建設”的要求，國家的惠民政策在一定程度上成為了小產權房開發的變通理由，小產權房進入了成片開發的高峰期。

由于不需要繳納土地出讓金以及稅費，小產權房的售價一般處于同期、同地房屋市場價格的40%-50%，對于有剛性住房需求又沒有足夠資金的人群具有很大的吸引力。據有關統計，截至2012年我國小產權房的面積已達66億平方米，占全國住宅總量的比重超過了30%，主要存在于城市郊區或城鄉結合部。

三、近年來的政策沿革

國家關于小產權房問題首次提出明確觀點是在2007年，國土部發文要求“尚未銷售和2007年12月30日以后新建的小產權房予以拆除，對2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國小產權房處理政策出臺后一并處理”。此后，有關部門多次針對小產權房問題提出了有關的要求，部分省市包括自身實際情況出臺了一系列政策，但基本上都是停留在文件層面，尚未發布具體的處理意見。群眾對此早有了解，但因為國家并沒有大的行動，所以也并未密切關注。

但2011年11月，發布的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》明確指出“小產權房不得登記發證”，并將包括我省在內的部分省市列為了清理小產權房工作試點。2012年9月28日，河南省住建廳印發了《關于在全省開展“小產權房”問題清理摸底工作的通知》，要求各地市對本轄區的已售小產權房進行摸底登記并制止、查處在建、在售、預售的小產權房，包括我市也于今年開始了清理摸底工作，雖然制定了工作時間表，但至今仍未出臺統一明確的清理政策。

四、對于清理工作的建議

第一，要認清形勢，十八屆三中全會提出了“建立城鄉統一的建設用地市場”的改革目標，我們完全可以大膽預測：在放開二級土地市場的改革進程中，政府的“征地”角色將逐漸弱化并最終退出歷史舞臺，集體土地建設用地入市或許只剩下了操作層面的問題，現在所謂的“小產權房”，也將成為今后新的、合法的房地產開發模式。

第二，要樹立正確的指導思想，“惠民生、保穩定”是我國當前的首要工作任務，是一切工作的出發點，開展清理小產權房清理工作應當站位全局統籌考慮，堅持以人為本，要通過開展該項工作達到“打擊違規開發，維護房地產市場秩序和國家土地政策”以及“惠及民生、促進穩定”的雙重效果。

第三，要正確認識造成當前小產權房嚴峻形勢的客觀原因，小產權房的存在嚴重干擾了房地產市場秩序并嚴重危害國家土地政策，確實需要開展大力整治工作，但我們不能回避造成這一現狀的客觀原因。

一是不能回避產生市場需求的客觀原因，近年來，我國的房價直線上升，遠遠超出了普通家庭的經濟承受能力，網上曾出現的一篇計算工作多少年才能買起一套房屋的帖子，雖然是以笑話形式出現，但卻真實反映出了當前群眾的購房壓力，而國家的保障性住房工作開展遲緩，遠遠不能滿足群眾需要。部分群眾靠貸款買的起房子，但卻是有一部分群眾貸款也買不起房子，而購買小產權房的群眾基本都是因為買不起正規開發的房屋才選擇了價格明顯低于市場價格的小產權房，很多群眾明確表示：不是不知道小產權房存在風險，但價格便宜的小產權房卻是唯一的選擇。從這一點來看，購買小產權房者基本上都是因為居住需求，而不是為了經營。因此“小產權房在一定程度上緩解了當前保障性住房不足的矛盾”的觀點也不是沒有一點道理。

二是不能回避小產權房得以出現、長期發展的客觀原因，小產權房的建成和銷售需要一個很長的周期，有關部門的監督不力、執法不嚴正是導致了違規開發和銷售現狀的重要原因。

三是不能回避市場混亂導致概念模糊的客觀問題，我們不能忽略一個現象，那就是部分所謂正規開發的樓盤，往往也都是在手續不全的情況就開始內部認購或虛假“預售”，造成了社會上出現了“手續不全也沒事，開發商到時候可以辦出房產證”的錯誤認識，甚至部分小產權房開發者在銷售時也曾謊稱“以后可能辦的出房產證”，在一定程度上影響了群眾的判斷。

第四，要正確理解“清理”的含義，我們認為“清理”不是單純的“拆除”，應當包含“完善手續”（即所謂“轉正”）和“拆除”兩方面內容。從目前來說，我們認為在清理小產權房時應當以現在為時間節點，區別對待：

一是對于已經出售給個人的小產權房，在條件允許的情況下，可以通過適當補繳稅費的方式，完善手續，辦理房產證（個別省市也曾有先例）。

二是對于正在建設以及尚未出售的小產權房，如果不影響規劃且房屋質量合格，可由政府收購，以公租房、廉租房等形式出現；如果影響規劃或房屋質量不過關，則應當一律拆除。

總的來說，小產權房清理工作涉及面廣、影響力大，開展不善，受害最大的不會是已經將房屋賣出從中牟利的違規開發者，不會是對小產權房現狀負有責任的政府，而是普通老百姓。我們相信黨委、政府能夠均衡各方利益，制定出合乎社會發展需要的小產權房清理政策，把清理活動做成一項惠民生、保穩定的大手筆。

（作者單位：濮陽市法律援助中心）