污染消減

摘 要 近些年，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，環(huán)境也受到了嚴(yán)重的破壞。環(huán)境問題已經(jīng)日益成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)問題。環(huán)境管制制度主要有命令控制型和激勵型兩種，兩者在消減排污量方面都有積極的作用。本文主要從效率和技術(shù)激勵兩方面對這兩種類型的環(huán)境管制政策作了比較分析。我國在環(huán)境管制過程中一直存在著很多的問題，應(yīng)該在比較分析兩種環(huán)境管制政策中，選擇適合我國現(xiàn)實(shí)情況的環(huán)境管制政策。

關(guān)鍵詞 命令控制型環(huán)境管制政策 激勵型的環(huán)境管制政策

伴隨著市場化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)取得了快速的發(fā)展，但同時我們也應(yīng)該認(rèn)識到，現(xiàn)代社會在創(chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)財富的同時也在破壞我們?nèi)祟惞餐募覉@，制定環(huán)境和自然資源的管制政策越來越成為全世界共同關(guān)注的焦點(diǎn)。環(huán)境管制政策由兩部分組成，政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。環(huán)境政策的目標(biāo)是減少企業(yè)的排污量，改善環(huán)境質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段通常有兩大類：一是命令與控制，二是市場激勵。根據(jù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段可以把環(huán)境管制政策分為基于政府的命令控制型環(huán)境管制政策和基于市場的激勵型環(huán)境管制政策。這兩種環(huán)境管制政策在不同方面都對環(huán)境的改善起到重要的作用，各有利弊。下面主要從效率和激勵兩個方面對命令控制型環(huán)境管制政策和激勵型環(huán)境管制政策進(jìn)行比較分析，從而進(jìn)一步的認(rèn)識這兩種環(huán)境管制政策對環(huán)境改善的作用并揭示出環(huán)境管制政策的變化趨勢，得出我國目前環(huán)境管制政策的選擇取向。

一、環(huán)境管制政策的評價標(biāo)準(zhǔn)

評價一項(xiàng)公共政策是否有效需要一系列明確的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括效率、公平、激勵、可執(zhí)行性等。效率包括兩方面內(nèi)容：一是成本的有效性，即能否以最低的成本實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；二是效率性，即一項(xiàng)政策是否能平衡實(shí)施政策的成本-效益。激勵是一種對人類行為起誘導(dǎo)作用的力量，政策的激勵是指一項(xiàng)政策能否對個人和企業(yè)的行為產(chǎn)生正確的引導(dǎo)，通常我們說一項(xiàng)政策產(chǎn)生的激勵作用越大，這項(xiàng)政策就越好；公平是指實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所帶來的收益和成本在社會成員之間的分配情況，包括代內(nèi)公平和代際公平；可執(zhí)行性是指政策執(zhí)行的成本大小，一項(xiàng)政策的執(zhí)行需要一定的成本和資源，如果一項(xiàng)政策的執(zhí)行需要花費(fèi)巨大的成本，執(zhí)行成本比所獲得的收益小，那么無論這項(xiàng)政策多完美都是沒有意義的，相反如果一項(xiàng)政策并不是特別完美但執(zhí)行的成本較小，那么它或許是我們最佳的政策選擇。在評價一項(xiàng)環(huán)境管制政策時，明確的效率和激勵標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的，一項(xiàng)有效率的環(huán)境政策應(yīng)該將排污量定在邊際治理成本和邊際損害相等的那一點(diǎn)。但邊際損害有時無法衡量，所以常用成本有效性來衡量環(huán)境政策的標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)環(huán)境政策是有效率的那么一定符合成本有效性，但成本最低的環(huán)境政策不一定是有效率的。有效率的政策除了要符合成本有效性外，還必須平衡成本和收益之間的關(guān)系，使污染的治理成本與邊際損害相等。環(huán)境政策對新技術(shù)開發(fā)和利用的激勵是長期決定環(huán)境保護(hù)成功與否的關(guān)鍵，從長期看企業(yè)可以通過研發(fā)新技術(shù)使治理污染的邊際治理成本曲線下移，這樣消減污染的費(fèi)用就會降低，人們就可以享受更高的環(huán)境質(zhì)量。因此在評價環(huán)境政策時必須使用一個重要的指標(biāo)——技術(shù)創(chuàng)新激勵，即環(huán)境政策能否對個人和組織產(chǎn)生強(qiáng)烈的激勵，促使他們?nèi)ふ腋玫慕档铜h(huán)境污染的新方法。

二、命令控制型環(huán)境管制政策與激勵型環(huán)境管制政策的比較

命令控制型的環(huán)境政策是一種傳統(tǒng)的環(huán)境管制政策，其主要方法是管制機(jī)構(gòu)通過法律和行政手段制定并執(zhí)行各種不同的標(biāo)準(zhǔn)來改善環(huán)境的質(zhì)量。標(biāo)準(zhǔn)就是法律規(guī)定的行為水平，標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)就是如果不想讓人們從事某種行為，就通過法律規(guī)定其為非法，然后由特定的權(quán)威機(jī)構(gòu)來執(zhí)行該項(xiàng)法規(guī)。激勵型的環(huán)境管制政策是一種具有激勵作用的市場政策工具，它使得個人或企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時也實(shí)現(xiàn)了環(huán)境政策目標(biāo)，取得良好的社會效益。激勵型的環(huán)境政策主要有排污費(fèi)、可交易的排污許可證制度、押金-退款制度等。下面將主要從效率、激勵兩方面對命令控制型的環(huán)境政策和激勵型的環(huán)境政策進(jìn)行比較。

（一）效率比較

命令控制型的環(huán)境政策通常是通過制定標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的。排放標(biāo)準(zhǔn)是政府規(guī)定的企業(yè)排污量的上限，通常用單位時間內(nèi)排放的污染物數(shù)量表示。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是指管制機(jī)構(gòu)要求污染者必須采用一定的生產(chǎn)工藝、技術(shù)和措施，標(biāo)準(zhǔn)政策要求污染者必須達(dá)到一定程度的排污消減量或者要求污染者采用某項(xiàng)指定的污染控制技術(shù)，否則就要受到相關(guān)法律的制裁。命令控制型的環(huán)境政策多采用法律、行政手段執(zhí)行，所以命令型環(huán)境政策在解決生態(tài)環(huán)境問題中可以發(fā)揮很大的優(yōu)勢，尤其在處理一些外部性問題導(dǎo)致的緊急環(huán)境事件。盡管命令控制型的環(huán)境政策能迅速地達(dá)到控制和治理污染的目的，但它卻存在著效率缺陷。政府確定或選擇污染標(biāo)準(zhǔn)，從理論上講，應(yīng)當(dāng)做成本——收益分析。使邊際治理成本等于邊際損害，但是由于各地區(qū)情況的不同，邊際治理成本往往不同，應(yīng)該制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，但是政府往往不能得到各地區(qū)的邊際治理成本。在某些情況下，甚至出現(xiàn)法律禁止把成本-收益比較作為一種確定標(biāo)準(zhǔn)的手段。政府通常對不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同地區(qū)的企業(yè)采取完全劃一的標(biāo)準(zhǔn)，這種規(guī)則無法在企業(yè)與企業(yè)之間有效率地分配污染物排放的減少，從而限制了那些減少污染的邊際成本最低的企業(yè)做出更大的努力。按照等邊際原則，只有當(dāng)各個企業(yè)的邊際治理成本相等時，設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，污染控制的總成本才是最低的。一般情況下不同企業(yè)的邊際治理成本不可能相同，因此實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)無法產(chǎn)生成本有效性。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)違背了等邊際原則，使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)排污消減總量要小于使用等邊際原則所能達(dá)到的排污消減量。廠商之間邊際治理成本差異越大，使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)所獲得的績效水平就會越低。

激勵型的環(huán)境政策主要有排污費(fèi)和可交易的排污許可證制度。排污費(fèi)是針對每單位排放污染物，向企業(yè)征收排污費(fèi)。排污收費(fèi)制度就是通過對環(huán)境的污染者征收費(fèi)用，把環(huán)境污染的負(fù)擔(dān)通過收費(fèi)的形式加給那些制造環(huán)境污染的企業(yè)或者個人。根據(jù)污染者的排污量確定征收費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)和水平。排污費(fèi)是一種通過價格體系起作用的基本方法，收取污染費(fèi)的目的是為了使高污染的產(chǎn)品比低污染的產(chǎn)品更昂貴，以促使生產(chǎn)者改變生產(chǎn)方法，在排污收費(fèi)制度下，管制部門并不要求每一個廠商應(yīng)該消減多少排污量，而是讓廠商根據(jù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)選擇最優(yōu)排污量。通過排污收費(fèi)制度，給污染者提供了一個經(jīng)濟(jì)壓力，促使他們進(jìn)行技術(shù)革新、尋找更加低廉價格和更有效率的方法來限制環(huán)境的污染。

可交易的排污許可證制度是激勵型環(huán)境政策的另一種類型。其基本內(nèi)容是：實(shí)行排污許可證制度，政府向企業(yè)發(fā)放排污許可證，企業(yè)則根據(jù)排污許可證向特定地方排放特定數(shù)量的污染物；排污許可證及其所代表的排污權(quán)是可以買賣的，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體和政府可以根據(jù)自己的需要，在市場上買進(jìn)或者賣出污染權(quán)。在排污許可證制度下，如果企業(yè)的邊際治理成本低于排污許可證的價格，那么企業(yè)就會減少 排污量，而將其手中持有的排污許可證在市場上賣出；如果企業(yè)的邊際治理成本高于排污權(quán)許可證的價格，那么企業(yè)就會選擇在市場上買入排污許可證擴(kuò)大污染的排放量。使用排污許可證制度，在保證既定的排污量不變情況下，排污許可證按照等邊際的原則在污染企業(yè)之間合理分配，并能達(dá)到總治理成本的最小化。

（二）技術(shù)創(chuàng)新激勵比較

評價環(huán)境管制政策是否有效的關(guān)鍵是要看它能否對企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生激勵。傳統(tǒng)的基于政府的命令型環(huán)境管制制度無論從長期還是短期都不能激勵企業(yè)采用成本更低的治污方法，并且還存在“激勵倒錯”現(xiàn)象。從短期看，統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)使得決策者的靈活性降低，一旦企業(yè)達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，就沒有動力再去進(jìn)一步的減低排污量，即便進(jìn)一步消減污染量的成本很低，因?yàn)槔硇缘钠髽I(yè)和個人都是以利潤最大化為目標(biāo)的，在統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)下，企業(yè)進(jìn)一步減少排污量沒有利潤可言。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定企業(yè)必須使用某種減排設(shè)備或者某種減排的方法，企業(yè)為避免違規(guī)受罰，往往沒有動力去研發(fā)新的減排技術(shù)，即使它們擁有更低的成本或更高的效率。從長期看，企業(yè)為了降低治理成本而尋找新技術(shù)的激勵為零。因?yàn)槠髽I(yè)在研發(fā)新技術(shù)以后會使自身的邊際治理成本曲線下移，在污染邊際損害不變的情況下，政府根據(jù)向下移動的邊際治理成本曲線制定更高的標(biāo)準(zhǔn)，這樣企業(yè)通過降低邊際治理成本得到的好處可能比研發(fā)新技術(shù)所花費(fèi)的成本還低，這樣企業(yè)進(jìn)一步減少排污量并無利潤而言，而且它得到的回報可能是更加嚴(yán)厲的標(biāo)準(zhǔn)控制。由此可見，排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重打擊了企業(yè)研發(fā)污染處理技術(shù)的積極性，這種現(xiàn)象被稱為“激勵倒錯”。

排污費(fèi)和可交易的排污許可證制度可以為企業(yè)提供減少污染控制成本的持續(xù)動力，激勵企業(yè)進(jìn)行治污技術(shù)創(chuàng)新。排污費(fèi)能夠激勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的原因在于技術(shù)創(chuàng)新可以使企業(yè)的邊際治理成本曲線下移，減少與排污相關(guān)的總成本。

圖1中MAC1的為企業(yè)采用新的減排技術(shù)前的邊際治理成本曲線，MAC2為企業(yè)采用新的減排技術(shù)后的邊際治理成本曲線，排污稅率為t美元/噸，在邊際治理成本為MAC1時企業(yè)將排污量由e（不存在環(huán)境管制時的排污量）消減到e1，與此相關(guān)的總成本為（a+b+c）+（e+d），其中（a+b+c）為污染費(fèi)，（e+d）為企業(yè)的治污成本。如果企業(yè)通過提高減排技術(shù)而使邊際治理成本曲線移至MAC2，則其排污量就會降到e2，此時企業(yè)支付的總成本為（a+b+c），其中a為污染費(fèi)，（b+e）為企業(yè)的治污成本。因技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)總成本的節(jié)約為（c+d）。

圖1 排污費(fèi)對企業(yè)研發(fā)的激勵

如果企業(yè)面對的是一項(xiàng)上限為e1的排污標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)創(chuàng)新后如果管制部門將排放標(biāo)準(zhǔn)由e1變?yōu)閑2，企業(yè)的治理成本由（e+d）變?yōu)椋╞+e），再加上研發(fā)成本，企業(yè)的總成本實(shí)際上會增加而不是減少。由此可見，在排污費(fèi)制度下，企業(yè)因采用新的減排技術(shù)而帶來的治污成本下降幅度更大。在此制度下，企業(yè)會自發(fā)的研發(fā)新的排污技術(shù)使消減污染的邊際治理成本曲線向下移動，這樣企業(yè)就會自發(fā)地減少污染量，不斷的獲得經(jīng)濟(jì)利益。可交易的許可證制度的激勵作用和排污費(fèi)政策相當(dāng)，在許可證制度下，企業(yè)會尋找成本較低的控制污染的方法，減少排污量，這樣企業(yè)就會通過出售因排污量減少而富余下來的許可證來獲取利潤。

三、我國目前環(huán)境管制政策的選擇取向

通過上面的分析，我們知道命令控制型的環(huán)境管制政策能夠很快控制排放水平，但是在實(shí)施過程中缺乏效率，而且不利于減排技術(shù)的創(chuàng)新；相比較而言，基于市場的激勵型政策有兩個明顯的主要優(yōu)勢：第一、有利于成本的減少，提高效率；第二、有利于技術(shù)革新和進(jìn)步。基于此，目前有很多學(xué)者呼吁打破過去以命令控制型環(huán)境管制政策為主的局面，加大激勵型環(huán)境管制政策的實(shí)施空間和力度，但激勵型環(huán)境管制政策實(shí)施的前提是具有發(fā)達(dá)、完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，鑒于我國目前的市場狀況，并不適合完全或者大力發(fā)展激勵型環(huán)境政策，我國目前最佳的環(huán)境政策應(yīng)該是傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境政策和激勵型環(huán)境政策相結(jié)合。在實(shí)踐中不斷完善我國的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。日本、韓國、美國等國家環(huán)境政策的實(shí)施都取得了令人滿意的效果，我國應(yīng)該從中借鑒適用于我國的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。在環(huán)境問題日益突出的形勢下，研究和創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具是非常有意義的。