論國際旅游島背景下的環境法律制度的完善

摘 要 當今，旅游業發展勢頭強勁，各國都非常重視國際旅游島的建設以及建設中的環境保護問題，我國海南省有著建設國際旅游島得天獨厚的資源優勢，環境保護立法體系的完善成為建設國際旅游島的重點。海南已初具多層次的環境保護體系，但存在旅游環境保護專門性立法缺失、缺少因地制宜以及可操作性弱三方面問題，針對這些不足，筆者從因地制宜完善立法、重點突出全面規劃及加強執法與監督三方面提出完善建議，為海南島建設國際旅游島貢獻微薄之力。

關鍵詞 國際旅游島 生態環境保護 立法 完善建議

一、國際旅游島與環境保護

我國旅游綜合實力居世界第五，但是與世界公認的旅游強國相比有明顯的差距，這種差距的核心是旅游產業的國際化水平低和旅游業的開放水平低。此時，建設我國的國際旅游島成為發展我國經濟、提升國際地位和國際形象一個重要的途徑。海南省作為我國唯一一個熱帶省份，有著得天獨厚的優勢：獨特的熱帶海島風貌、海洋生態景觀以及豐富的油氣資源、海洋漁業資源，優越的地理位置使這里的空氣、水體等環境質量一直處于全國一流水平。海南省如此巨大的資本和優勢使其成為當仁不讓的國際旅游島建設目標。但建設國際旅游島只有這些先天性的優勢是遠遠不夠的。在近幾年的經濟發展中，由于忽略了環境的保護，海南島的生態環境受到了一些人為破壞，自然資源受到掠奪，出現如：森林面積銳減，生物多樣性慘遭破壞、西部土地荒漠化嚴峻、污染情況突出、生態服務功能不斷下降等等的環境問題，而現有的環境保護法律不足以應對建設國際旅游島所面臨的問題，建設一個世界水平的國際旅游島需要更有針對性的生態旅游環境保護立法來保障。根據國際旅游島的含義和標準，海南省不僅需要擁有國際標準的服務體系，更需要加強自身生態環境保護和建設，來保證國際旅游島成為拉動經濟增長、擴大我國在國際的影響力的關鍵。因此，完善建設國際旅游島過程中的旅游環境保護立法問題便成為最重要的一筆。

二、海南省旅游環境保護法制現狀分析

（一）旅游環境保護專門性立法缺失

從數量上來說，有關旅游生態保護的立法達到了一定標準，從海南建省至今，有關機關共制定的有關生態環境保護的法規8件，其中海口市地方法規2件，與生態環境保護相關的法規6件。海南省的生態保護立法具有與其他地方不相上下的普遍性，海南本身生態系統脆弱，加之國際旅游島是一個新起的建設項目，因此在專門針對海南省國際旅游島建設的有關旅游環境保護的立法稍顯不足，沒有專門性法律規范來針對國際旅游島發展中出現的破壞旅游生態環境的現象，總體來說達不到建設國際旅游島應有的標準。且有關環境保護立法僅著重正面的保護性立法，而忽略了禁止性立法和引導性規范，在防治以及懲治破壞生態環境方面的立法很少，行政管理的強制手段單純，對環境破壞的責任承擔方面略顯單薄，因此并不能起到很好的防治和懲罰作用。

（二）缺少因地制宜

海南省要建設國際旅游島必須針對旅游生態環境來完善相關法律規范，但是現存的規范多是具有最普遍性的環境保護法律法規，缺少對旅游環境現有狀況的針對性。首先，隨著海南工業的崛起，缺少相關的法律法規來規范工業發展中對環境的保護問題，使海南工業在自身發展的情況下對環境的破壞減小到最弱，與生態環境協調發展；其次，海南是一個農業資源豐富的大省，應該利用起這個先天資源開發熱帶觀光休閑農業來為建設國際旅游島增加海南特色旅游項目，因此需要有關法律來規范；最后，隨著經濟發展和人們觀念的革新，旅游業發展興盛，越來越多的人選擇來到海南島旅游，但海南島旅游資源仍在開發中，導致旅客流量大與景區合理容量的矛盾，從而對旅游生態環境造成了一定破壞，對此并沒有相關環保法律來規范。

（三）可操作性弱

由于著重正面的保護性立法，而忽略了禁止性立法和引導性規范，通常對于輕微的違法行為運用罰款的方式，而罰款的數目不高，難以達到法律的威懾作用，加之部分民眾環保意識以及守法意識薄弱，對于此種情況權衡得失后，在利益的驅使下，更容易導致以身試法，同時居民低弱的生態意識反過來容易影響旅游者的生態意識而導致景區內不文明破壞環境的情況出現。因此，應該加強禁止性立法，保護性與禁止性立法雙管齊下。另一方面，有關破壞旅游環境的責任問題沒有得到很好的重視，對各種環境違法問題查處不嚴格，對于《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》中第二部分所重點倡導的嚴格實行生態環境保護制度，完善生態環境保護責任制和問責制沒有貫徹落實。因此對于有關旅游環境保護的管理制度的執法不到位，立法體系可操作性弱，旅游生態環境遭到破壞的情況亟需有完善的法律法規進行全面規范。

三、完善的具體建議

（一）因地制宜完善立法

總體來說，應繼續實施貫徹《海南省生態建設規劃綱要》，突出海南生態旅游，確立可持續發展的立法理念，強調建設國際旅游島需以旅游資源的可持續性、循環開發利用為前提，使其發展必須遵循循環經濟的發展要求，以提高資源利用效率為核心，建設資源節約型和環境友好型社會。同時制定配套的政策、相關標準和評價體系，在科學有效的適用旅游資源的同時改善自然環境和人文環境，保持生態旅游的可持續性。具體上，其重點發展海南熱帶農業觀光休閑旅游、度假休閑游，同時發展海洋生態游、熱帶雨林游、動植物觀賞等生態型旅游，劃定特定的區域為環境保護區域，即“采取嚴格的環境保護措施并引進世界先進的環境治理技術和機制，治理各種污染，采用嚴格、科學、有效地環境保護標準進行工農業生產和從事經濟運行、城市環境的特定區域。”為此制定相應的生態旅游法規來規范，如《海南生態旅游去保護條例》、《生態旅游景區服務條例》等等，另一方面，根據海南獨特的人文習慣，可以通過對生態環境有輔助作用的其他方面規范，如對海南本地居民住宅區的設計規劃應如何合乎生態型發展，形成生態示范區、對海南的學校教育開設生態教育輔助課程，使本地居民樹立保護生態環境的觀念等等。

（二）重點突出、全面規劃

環境保護規劃應完善且全面，做到多方位協調規劃，既考慮到環境效益，還要考慮到經濟效益、社會效益以便獲得最佳的綜合效益。生態旅游的目的不僅是促進消費，還要提升民眾的環境保護意識，從而更好的落實各項生態環境保護法規。因此，海南省應針對旅游環境完善生態保護立法。

首先，不僅要制定正面的鼓勵性質以及引導性的法律法規，例如鼓勵各地依據自身優勢發展特色旅游項目，吸引多層次的游客，鼓勵發展熱帶觀光休閑農業、可持續發展的工業產業、品質優良的服務業，鼓勵投資“三廢”治理等，以引導性經濟刺激的手段鼓勵環保產業等等；還要完善禁止性、懲罰性的法律法規，對破壞生態環境的行為明文禁止，做到事前防范，對于政府失職行為、旅游機構和游客破壞旅游環境的違法行為制定明確的權責制度，嚴格懲罰，責任明確，做到事后懲罰，雙管齊下，全面規范。

其次，注重政府對環境的監督管理行為，使政府起到監督和引導的作用，對各種破壞環境的行為作出規定、指正，具體規劃各種行為，如通過補償補貼鼓勵環保產業的發展、引導公民參與環境保護；擴充相關機構行政職能，落實旅游發展委員會統領地位，統一指導各個機構發揮環境保護作用等等。正確引導游客的旅游環境保護觀念，重視公眾參與，注意對旅游保護區當地居民的教育工作，加強財政支持，使人們成為保護區的主要信息來源和自然資源保護的主力軍。

（三）加強執法與監督

政府不僅要在立法規劃方面做到全面完善的制定符合海南省建設國際旅游島的各項規范，使海南省的生態旅游做到確實有法可依、有法必依，而且要加大執法力度，切實保障生態省的良好社會環境，建立一套全面的執法監督管理體系，切實保證生態旅游環保立法的可行性。

首先，執法是旅游法律保障的關鍵，決定了旅游法規是否能切實發揮作用。執法不僅要依法，還要有針對性和準確性，即依據海南建設國際旅游島中的自身情況，形成一套結構合理的動作機制，健全執法機構，充實人員，清理不具有執法主體資格的執法部門和執法隊伍，凈化執法環境；重新審定行業公安、企業公安執法權限；執法公開透明，將各單位執法的范圍、辦事程序、法律依據、收費標準和投訴報警途徑于網上、報紙等形式公開發布，曉之于民，以更好的促進公正公平。

除此之外，更要加大生態環境保護工作的監督和管理力度，監督管理體系應該是由政府和民眾相結合的。從政府方面，首先要運用法律手段來規范調整建設國際旅游島過程中有關環境保護的行為，建立健全旅游行政執法監督機構；其次要切實重視生態環境狀況的考核，將考核標準作為黨政領導政績的重要指標，使黨政人員從思想上真正重視起生態環境保護，充分調動其積極性；最后完善行政管理部分的處理方式，改善單一落后的處罰方式，除罰款外，可以實施各種行政處罰手段，如責令改正、吊銷營業執照、拘留、訴訟等等，加大對破壞生態環境行為的懲處力度，完善責任制度，落實《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，嚴格實行生態環境保護制度以及更加嚴格的生態環保標準，完善生態環境保護責任制和問責制，把生態環境保護納入經濟社會發展綜合評價體系和領導干部綜合考核評價體系。在民眾方面，總體來說要建立健全全民參與制度，保證民眾充分參與建設國際旅游島中環境保護所帶來的切身的利益，以促進其積極持久且自覺地維護生態環境資源。首先要重視思想教育，加強生態環境保護的法制宣傳，完善法律教育機制，樹立起民眾對保護生態環境的責任感，全民身體力行的投入到環境保護中去；其次，考慮建設推廣旅游股份合作制，并給予立法保障，使民眾成為旅游開發經營的股東，優勢旅游經營的勞動者，激發其保護生態環境資源的自覺性，達到旅游可持續發展的目標；再次，注重政府與民眾監督的互動，例如建立全省性質的生態環境保護協會，包容結合社會上一些松散的力量，集眾人之力擴大影響，不僅成為保護生態環境的一個權威機構，更能成為溝通政府與民眾之間最有效的橋梁，自上而下對生態環境進行全面有效地監督與管理；最后，為保障群眾監督全面落實，應從各個方面為民眾實施監督權提供實際有效地途徑，如開通舉報電話、設立專門信箱、建立網上舉報，讓群眾的監督無處不在，同時為了提高群眾監督的積極性，應對有突出貢獻致人給予實際的物質獎勵。

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