教育化債案件定性問題之研究

摘 要 目前司法實踐中，不同司法機關對農基人員教育化債案件定性出現同案不同判現象，多數法檢機關對農基人員教育化債案件傾向于定性為貪污罪，也有少數以詐騙罪定性，這在一定程度上會影響司法機關的公信力和司法公正。筆者針對司法實踐中出現的分歧點進行分析，認為此類案件應定性為貪污罪，以詐騙罪定性有違罪刑法定原則。

關鍵詞 農基人員 教育化債 案件定性

2007年國務院出臺規定，將農村中小學在95—05普九期間欠下的與建校相關的債務，分批次化解。在政策落實過程中，一些農村村委干部、中小學校長、鄉鎮政府工作人員借機虛報債務，大肆騙取化債資金，國家教育專項資金大量流失，國家財產遭受重大損失。

所謂教育化債案件就是在國家“普九”化債政策落實過程中，農村基層組織工作人員（以下稱農基人員）、小學校長、會計以及鄉鎮政府工作人員等主管、經手、參與化債工作人員，利用職務便利，采取虛報債務、編造虛假賬目材料等手段，騙取國家教育化債資金據為己有的一類案件。司法實踐中，不同地區司法機關、同一地區不同司法機關對該類案件豍定性莫衷一是，出現同案不同判現象，這在一定程度上會影響司法機關的公信力和司法公正。

一、實踐中法檢機關對村委成員教育化債案件的定性情況

目前司法實踐中，多數法檢機關對農基人員教育化債案件傾向于定性為貪污罪，也有少數以詐騙罪定性。而安徽省某市轄區內各級法院自2012年11月省高院作出《關于被告人盧某、陸某某貪污請示一案的批復》豎以后，均對此類案件以詐騙罪作出判決。筆者認為此種做法有待商榷。一是案件定性改變之后，已經以貪污罪判決的案件面臨著改判風險，容易使群眾對法院審判公正和權威產生質疑；二是改判意味著檢察機關對此類案件失去偵查管轄權，這對國家其他惠農政策中，村委成員類似行為，如征地補償中虛報征地畝數騙取征地補償款、虛報種糧畝數騙取種糧大戶補貼款、虛報母豬頭數騙取母豬能繁補貼款以及虛報冒領青苗補償款等行為都將面臨著以詐騙罪定性的可能，極易造成偵查管轄程序上的混亂，不利于打擊涉農惠民領域職務犯罪案件。三是從理論上分析，此類案件應定性為貪污罪，以詐騙罪定性有違罪刑法定原則。筆者針對司法實踐中出現的分歧點進行分析，以期能得出成果。

二、對農村基層組織工作人員教育化債案件理論分析

貪污罪與詐騙罪均屬廣義上的經濟型犯罪。從某種意義上來說，前者是特殊主體的一種瀆職性質的犯罪，行為人客觀上非法占有的方式根據現行法律規定可以歸納為侵吞型、竊取型、騙取型以及其他類型，可以說貪污罪是一種特殊的詐騙犯罪，其特殊性主要體現在犯罪主體的特殊性和客觀方面的特殊性，而這也正是此類案件產生分歧的焦點所在。

司法實踐中對此類案件定性不同的原因在于，一是教育化債案件中村干部的主體身份認定不同；二是村干部是否利用職務便利認識不同。對此，筆者主要從三方面作闡述：

1、關于教育化債案件農村基層組織人員主體身份性質認定問題

詐騙罪與貪污罪區別之一在于犯罪主體不同，前者為一般主體；后者為特殊主體。在落實“普九”化債政策中，農基人員是否為國家工作人員？我們在司法實踐中應該如何認定他們的身份性質？

村民委員會等農村群眾性自治組織所從事的工作主要包括兩部分，一是單純的本村自治事務，二是具有政府行政性質的工作。對于農基人員身份認定問題，全國人大常委會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋（以下稱《解釋》）豏明確規定了村民委員會等村基層組織人員以國家工作人員論的七種具體情形。很顯然，通常情況下，農基人員并不屬于貪污罪的主體，只有在從事上述七項工作時才能以國家工作人員論。問題的關鍵就變成村書記等農基人員在教育化債中的行為是否屬于協助人民政府從事上述七項行政管理工作。《解釋》雖然沒有對農基人員在教育化債中騙取國家資金的行為作具體規定，但是筆者認為該立法解釋并不是對刑法九十三條的全面解釋，我們要準確把握《解釋》的內涵，前六項規定的比較具體，系基層人民政府行政管理工作，即以政府名義組織、領導、管理、監督國家事務和社會事務的活動，體現了國家對政治、經濟、社會事務進行管理的職能，第七項在立法技術上為兜底性條款，也即“口袋條款”，該條款的規定要求對“協助人民政府從事其他行政管理工作”的認定應根據前六項規定的工作的性質進行考量。這樣能夠使司法人員適應現實情況的復雜性和多變性，為辦理農基人員職務犯罪案件提供法律依據。從《解釋》七項規定來看，農基人員在從事本村自治事務時不能以國家工作人員論，只有在協助基層人民政府從事行政性管理工作時，才屬于刑法九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，以國家工作人員論。

國家化解“普九”債務是國家在教育領域的行政管理性活動，政策落實的具體工作程序為：鄉鎮人民政府召集各村干部傳達“普九”化債政策，布置具體工作，各村基層組織開會后對債務進行初步統計上報，縣級人民政府根據實際上報的債務情況申請化債資金，組織配套資金。資金到位后，由各村申報，鎮政府組織對債務的真實性進行初步核實并填寫《農村義務教育債務還款申請審核表》，該表由村組織主要負責人簽名并加蓋村委會公章，提供證明材料，債權人對債務進行確認，然后由縣農經委、教育局、財政局等分別審核，最后由縣級化債工作小組審核確認。整個過程中，村民委員會負責傳達政策、組織申報債務、提供證明資料、配合審查、確保債務的真實性。很顯然，這并不屬于村組織自治范圍內的事項。農基人員的行為在性質上與《解釋》的前六項性質相同，應屬于第七項“協助人民政府從事的其他行政管理工作”。故筆者認為：農基人員在化解“普九”債務中的行為屬于協助人民政府從事其他行政管理工作，應以國家工作人員論。

2、關于農村基層組織人員是否利用職務便利的認定問題

貪污罪與詐騙罪在客觀方面的不同主要體現在行為人虛構事實，隱瞞真相騙取國家財物的行為是否利用了職務上的便利，這是影響教育化債案件定性的另一關鍵因素。

1999年最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定（試行）》中明確規定貪污罪中“利用職務之便”是指利用職務上主管、管理、經手公共財物的權力及方便條件。“主管”指行為人雖然不直接經手、管理單位財物，但是對單位財物的調撥、安排、使用具有決定權；“管理”則是指對單位財物具有管理、使用和處分的權力；“經手”則是指雖然對單位的財物沒有處分決定權和處置權，但是會由于工作的需要有經手單位財物的機會，對單位財物有臨時控制權。不管是主管、管理還是經手單位財物，都是以行為人在單位中的工作崗位及職責為基礎，利用的是行為人自己的職務，行為人占有財物行為是在利用職務便利實施貪污行為（過程）之后。

筆者認為，貪污罪中利用職務上的便利主要是指利用主管、管理、經手單位財務或者負責、承辦某項公共事務的權力或方便條件。對于通過熟悉單位環境、進出單位方便以及在工作中易于接觸他人經手或管理的財物等與職權無關的便利條件，非法占有單位財物的，一般應當根據行為人的手段方式，分別認定為侵占罪、盜竊罪、詐騙罪。

在化債工作中，要成功申報債務，必須通過村委會，由其統計申報債務，上報材料，開具相關證明文件或者在相關證明材料上簽名蓋章以確保債務的真實性。村干部基于其農基人員的身份性質承擔一定的職責和工作，協助基層人民政府開展教育化債工作，村委負責人（主要是村書記）負責簽名蓋章保證申報債務的真實性，對教育化債資金有管理監督職責，確保資金真正落到債權人手中，避免出現虛假化債現象。在這個過程中，他們自己通過虛假手段騙取化債資金非法據為己有的行為利用的就是其協助人民政府落實化債工作中所承擔的職務上管理監督教育化債專項資金以及審核證明債務真實性的權力和便利條件。有司法人員提出，村委以外人員也可以通過虛報債務方式，騙取化債資金，但是，其他人申報債務一般要有由村書記簽字并加蓋村委印章的證明材料，以此確保債務的真實性，申報材料也由村委一并上報。而農村小學多是由村委組織或者籌資建立，是否存在債務，存在哪些債務，村干部必然知曉，其他人若想成功虛報債務，騙取國家化債資金，沒有村委會的證明和協助，是不可能完成的。由此來看，村干部通過虛報冒領手段騙取國家教育化債資金的行為符合貪污罪“利用職務上的便利”的客觀要件。

3、犯罪客體上，農村基層組織人員教育化債案件一定程度上侵犯了國家公職人員的職務廉潔性

從犯罪客體方面分析，貪污罪還侵犯了國家公職人員的職務廉潔性。雖然農村基層組織與基層鄉鎮人民政府之間屬于協助與被協助，指導與被指導的關系。但是當前農村基層組織實際承擔著大量政策性強、涉及面廣的政府行政工作，在本行政村內有一定的代表性和領導性。而且村委成員都是共產黨員，雖然不是政府編制的公務人員，但是在群眾觀念中，不管村干部有沒有協助政府從事行政管理事務，都在一定程度上代表了政府，在本行政村內扮演“領導者”的角色。所以，村干部侵吞、騙取、貪污國家財產極易造成群眾對政府的不滿，損害國家公職人員的職務廉潔性。

從傳統刑法犯罪理論分析看，農基人員利用職務上的便利，采取編造虛假賬目資料、虛報債務等手段，騙取國家教育化債資金非法據為己有，從行為的主體、客體、主觀方面、客觀方面上分析均符合貪污罪的犯罪構成要件，應以貪污罪定性處罰。

在實踐中也有村委成員個人私自騙取國家教育化債資金的情形，如村會計在村書記不知情或者受蒙蔽的情況下，私自偷拿村委公章并偽造簽字進行債權申報，騙取化債資金。對此，筆者認為應以詐騙罪定性，原因在于村會計的行為實質上是私人詐騙行為，并未利用職務便利。所以，在教育化債過程中，如果農基人員騙取化債資金的行為僅是個人私下詐騙行為，而并未利用本身職務上的便利，就不宜以貪污罪論。對教育化債案件，我們應根據具體的案件情況分析犯罪的主客觀方面，根據法律規定對案件事實進行認定，以作出準確合理的定性。

三、從其他法益角度看教育化債案件之定性

1、以貪污罪定性有利于打擊教育化債領域的犯罪行為，維護和挽回國家教育化債專項資金

若法院將農基人員涉農職務犯罪案件定性為詐騙罪意味著案件偵查管轄權應屬公安機關，而公安機關也很少主動搜集和調查此類案件的線索，故不利于此類犯罪行為的發現和懲處，不利于打擊教育化債領域內的貪腐行為。以貪污罪定性，案件由檢察機關介入查處，無論從案件查辦的效率和質量還是挽回經濟損失的程度來說，對于打擊虛報騙取國家財產的犯罪行為、維護社會和諧穩定都具有重要意義。

2、以貪污罪定性有利于打擊涉農職務犯罪，保障國家涉農惠民專項資金落到實處

近年來，國家出臺了一系列涉農惠民政策，如：農資綜合直補、農作物良種補貼政策、糧食直補、農機具補貼、農業保險費補貼等，然而伴隨而來的是政策下達落實過程中貪腐現象的發生，其中最為常見的就是村干部通過虛報冒領手段，騙取涉農惠民專項資金，這與教育化債中農基人員通過虛報債務騙取國家化債資金的行為方式相同或類似。因此，對教育化債案件的準確定性對于國家一系列涉農惠民政策中村干部貪腐行為的定性具有重要的借鑒和參考意義。

目前，司法實踐中，對于村干部協助基層政府落實相關政策中騙取國家涉農惠民專項資金行為，法檢機關傾向于以貪污案件立案偵查或作出判決，如林鴻英等五人貪污案豐。若將農基人員教育化債案件定性為詐騙罪，將使公眾和法律工作者對法檢機關對村干部在其他惠民政策中的貪腐行為的定性產生質疑，引起法律實體上的混亂。詐騙罪與貪污罪相比，在量刑幅度和緩刑適用上較為寬松，容易使犯罪分子投機取巧，想盡辦法促使法院以詐騙罪作出判決，從而獲得較輕甚至適用緩刑的處罰，導致罪責不相符，使刑罰失去了應有的震懾和警示的效力，其他人員在巨大利益的誘惑之下還是極有可能以身試法，犯下同種罪行。由此看來，將農基人員利用職務便利通過虛假手段騙取國家專項資金行為定性為貪污罪，更利于司法機關對涉農惠民領域村干部的貪腐行為進行準確定性，在基層組織中形成有力的震懾效力，提高普通群眾的監督積極性和主動性，進而有效打擊涉農職務犯罪，真正確保國家惠農資金落到實處。

注釋：

豍本文所述為主體是農村基層組織工作人員（主要是村委成員）的教育化債案件。

豎2012年11月13日某市中級人民法院轉發的安徽省高級人民法院作出的《關于被告人盧某、陸某某貪污請示一案的批復》，內容為：最高人民法院對請示答復認為：被告人盧某非法占用國庫支付的化解農村義務教育債務資金的行為構成詐騙罪，陸某某為實現合法債權，同意盧剛多報套取國家資金的行為不以犯罪論。

豏村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。

豐《補償款被騙，根子在這里》，《檢察日報》6924期第六版：陵水縣三才鎮港演村建公墓征地過程中，村干部5人利用協助人民政府開展工作期間，通過編造虛假青苗賠償表，騙取國家土地補償款190元萬元，檢察機關以貪污罪提起公訴，法院以貪污罪對幾人作出一審判決。