美中應在制定氣候變化政策上加強合作

過去20年來，國際社會一直在舉行《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議，但結果卻越來越令人失望。這充分表明，需要世界各國先簽約同意溫室氣體排放目標，再出臺協作政策的“自上而下”的方式不太可能成功。最初，許多工業化國家同意出臺實質性的溫室氣體減排舉措，尤其是歐盟（EU）各國建立了歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）。然而，直至不久前還是全球最大溫室氣體排放國的美國，迄今仍未制定具有法律約束力的目標，而中國也是如此。如今，中國已成為全球最大的溫室氣體排放國。

歐盟委員會（European Commission）數據顯示，2010年，美中兩國溫室氣體排放量占全球排放總量的36%。由于中國溫室氣體排放量在過去3年大幅增長，2014年的這一比例可能還要高得多。鑒于美中兩國溫室氣體排放量在全球排放總量中占如此高的比例，任何缺少這兩個國家參與的氣候政策注定會失敗。

“自下而上”？模式初露端倪

雖然《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議這種“自上而下”的方法效果不佳，但最近美、中及其他發達國家在氣候政策方面已取得了切實進展。一種新的范式正浮出水面：一個國家或一個地區首先設計并實施自己的氣候政策，最終目標是將該政策與其他司法管轄地的政策“聯接”起來。

這種“自下而上”方法似乎勢頭正盛，因為它允許每個司法管轄地首先制定氣候政策，以應對本地獨特的經濟和政治挑戰，然后再努力與其他司法管轄地協調。受到氣候政策影響的當地利益相關者可根據他們熟悉的地區或國家政治程序參與最初的政策設計。

許多國家和地區已經或者正在實施它們自己的氣候政策。加拿大的不列顛哥倫比亞省對每公噸二氧化碳排放征收30加元的碳稅。美國加州推出了溫室氣體排放“限額與交易”市場，過去兩年，每公噸二氧化碳排放價格在10到14美元之間。

從2014年1月1日起，加州項目與加國魁北克省的“限額與交易”項目建立“聯接”。此舉意味著，魁北克的額度可被用來履行加州的溫室氣體排放義務，而加州的額度也可被用來履行魁北克的義務。這兩個項目之所以能夠互相“聯接”，歸功于兩國政府在過去5年的大規模合作和信息共享。

由我負責的斯坦福大學（Stanford University）的“能源和可持續發展項目”（Program on Energy and Sustainable Development）最近舉辦了一個關于區域性碳排放政策的國際會議。來自世界各地的學者和政策制定者們匯聚一堂，討論這種“自下而上”方法的全面影響。這場會議的特點是，除了關于美、加和歐洲氣候政策的專題研討會以外，我們還專門討論了中國為減排所做的初期努力。

會議的一個主要結論是，中國將會建立碳排放交易體系或者征收碳稅。中國目前有許多市一級或工業地區級別的碳排放交易試行項目。然而，我們很難從會議演講中判斷出，中國的碳排放交易項目是否與美國及其他工業化國家的碳排放交易項目相同。我強烈認為，美中兩國可從地區政策的信息共享中獲益良多。

美國加州“限額與交易”市場

自2012年夏季以來，我一直擔任美國加州空氣資源局（ARB）下屬的“排放市場評估委員會”（EMAC）委員。加州空氣資源局是負責設計該州“限額與交易”市場的政府機構。這種任職經歷讓我確信，設計一個區域性的“限額與交易”市場來實現預期目標，將會帶來許多獨特挑戰。人們過去認為，任何市場參與方都不可能通過單邊活動來影響市場價格，但在一個區域性市場內，這種假設不太可能成立。因此，必須采取措施防止大型市場參與者私下牟利、從而損害市場效率的活動。加州的“限額與交易”市場如今已經出臺了許多此類預防措施。

加州模式的“限額與交易”市場為中國和其他國際司法管轄區提供了良好經驗。例如，加州通過設定配額價格的上下限，解決了歐盟碳排放交易體系的主要缺點。下限有效地防止了價格過低（比如現在歐盟碳排放交易體系中出現的那些價格）——價格過低會降低人們投資減排技術的動力。上限防止了價格過高，后者可能導致排放者成本過高或者暫停減排項目。

加州出臺的溫室氣體排放限額計劃距今已近9年時間。該計劃的目標是到2020年將溫室氣體排放量降至1990年的水平。過去8年交易的25.086億公噸配額中，大約5%被指定用于配額價格控制機制（APCR） ——企業以預先設定的價格購買配額。預設價格有效地為配額價格設置了上限，因為只要APCR有可用配額，市場參與方就始終可以選擇以相應的APCR價格購買配額。

溫室氣體配額可在整個項目期間無限存儲，但有限借貸。例如，2013年度和2014年度的履約義務只能使用這兩年的配額。然而，這兩年的配額也可用于履行項目期間所有的履約義務。

在每個配額年度，大部分配額基于兩個原則向履約實體分配：一個是履約實體產量面臨加州以外企業的競爭程度，另一個是履約實體在過去一年產生的溫室氣體排放量。項目期間分配的配額總量將會逐年下降。

美國加州空氣資源局還向電力零售商分配配額，并要求它們利用向發電企業所有者出售配額的收入，來抵消因制定溫室氣體排放價格導致的批發電價的上漲。加州項目的這些特點限制了加州的溫室氣體減排活動，因為加州銷售的許多碳排放密集型產品的產出價格將不會充分反映碳價格。

加州還出臺了數項市場法規，限制市場參與者通過“抑制策略”（withholding strategies）抬高或降低配額價格的能力。所有市場參與者無論是為了交易而持有配額還是為了滿足履約義務而持有配額，數量都受到一定程度的限制。

一家履約實體“存儲賬戶”（Holding Account）中的配額可以交易。一旦配額從一家履約實體的“存儲賬戶”轉移到其“履約賬戶”（Compliance Account），這些配額就只能用于該實體的履約義務。盡管加州項目的這些特點引起了一些市場參與者的爭論，但它們極大程度上限制了大型履約實體為謀私利而破壞市場公正的動機。

從2012年11月到2014年2月，加州空氣資源委員會共舉行了6場季度拍賣，出售了近1.5億份配額，交易價值近18億美元。碳排放配額還存在于活躍的二級交易市場以及數個交易未來交割的遠期合約的金融市場。

中國碳排放政策應借鑒“加州模式”

中國及其他正在制定區域性碳排放政策的國家，有必要推出與上述“加州模式”類似的市場設計。如果這些區域性政策建立在加州模式的基礎上，那么將這些區域性市場“聯接”起來將更為直接。把中國和加州的市場聯接起來（類似于魁北克和加州的市場聯接），將是美中雙方朝制定全國性氣候政策邁出的一大步。

無論在美國或在中國，都存在出臺全國性氣候政策的重大政治障礙。如將兩國區域性氣候政策成功聯接，將有助于克服這些障礙。美中均可被視為愿與對方合作以解決全球氣候挑戰，這可幫助兩國政府克服擬定全國性氣候政策的阻力。

應對氣候變化挑戰需要所有主要的溫室氣體排放國多年、持續的協同努力。千里之行，始于足下。讓我們先從協調區域性政策開始吧。