為銀行業聯盟畫上句號

歐盟法律框架中銀行業聯盟的兩大支柱

過去兩年來，歐洲銀行業監管和問題解決的制度框架發生了根本性變化。歐盟的金融危機清晰凸顯了單一金融市場、金融穩定與國家級銀行監管和解決制度碎片化間的矛盾。因此，2012年，歐洲的國家元首、政府首腦呼吁成立歐洲銀行業聯盟，以補充歐洲經濟與貨幣聯盟（EMU） 的不足。銀行業聯盟有兩大支柱：其一是單一監管機制（SSM），負責歐元區銀行業的有效監管（以及可能加入SSM的歐盟成員國的銀行業）；其二是單一解決機制（SRM），負責快速有效解決瀕臨破產銀行帶來的問題。這兩大支柱被納入了修訂后的歐盟法律框架之內，該框架由新巴塞爾協議III的規則組成，具體分別為《資本要求指令》（CRD IV）和《資本要求規定》（CRR）、歐盟修訂后的《國家援助規則》 （State Aid）、《銀行復蘇與解決指令》（BRRD）和《存款擔保計劃指令》（DGSD）。新歐洲監管和解決機制的引入將顯著強化歐洲經濟與貨幣聯盟的架構，并將進一步加強歐元區的金融穩定和金融一體化程度。事實上，許多觀察家已把銀行業聯盟的建立視為1999年歐元問世以來歐洲一體化進程中意義最為重大的一步。

去年，我們曾在本刊撰文，討論歐洲銀行業聯盟第一支柱單一監管機制的主要構成（見《博鰲觀察》2013年4月刊，72-74頁）。自那以來，建立單一監管機制的工作已取得顯著進展，而銀行問題解決機制（單一解決機制）的法律框架也已達成協議。

建立歐洲銀行業新監管機構的進展

2013年夏季以來，建立單一監管機制的準備工作已取得很大進展。《SSM監管條例》（SSM Regulation）于2013年11月3日生效，歐洲央行將自2014年11月4日起全面負責監管任務。自該日起，歐洲央行將與歐元區成員國的銀行監管機構一起，直接監管18個歐元區成員國的所有重要銀行，這些銀行的資產約占歐元區銀行業總資產的85%。此外，對于任何仍由各國銀行監管當局監管的非重要銀行，歐洲央行亦可在任意時間決定直接監管。

為確保單一監管機制在2014年11月順利啟動，自歐洲央行監事會于2014年1月召開第一次會議以來，大量行動已付諸實施。歐洲央行和各國銀行監管機構的運行框架，即所謂的《監管框架條例》（Framework Regulation），于2014年4月正式頒布。招聘大約1000名新員工的工作也在進行。此外，包括監管重要銀行的流程、程序和方法等的監管模式工作已經完成。特別是，負責對重要銀行運營監管的聯合監管小組成立工作已經開始，各小組的協調員于 6月底任命。

在履行其監管職責之前，歐洲央行正對其即將直接監管的重要銀行進行一次全面評估。該評估包括徹底的資產質量評價以及聯手歐洲銀行管理局（European Banking Authority）進行的壓力測試。全面評估旨在增加銀行資產負債表風險的透明度，營造市場對歐元區銀行系統的信心，并減少新單一監管機制落實初期可能出現問題銀行的風險。評估結果將在2014年10月、歐洲央行履行其監管職責之前發布。

引入新的歐洲問題解決機制

建立新的歐洲銀行監管機構是有效銀行業聯盟的第一支柱。銀行業聯盟必不可少的第二支柱則是強大而有效的問題解決制度，該制度將確保每個銀行，無論多龐大、多重要，其問題都能按有序方式解決，從而保障金融穩定，保護納稅人的資金。意識到這一需求，歐盟決策者最近就銀行業聯盟的第二大支柱（單一解決機制）達成了協議，確立了歐洲問題解決機制，將確保監管和決議在歐洲層面協調一致。

單一解決機制的協議由歐盟議會、委員會和理事會于2014年3月達成，其內容包括以下四個主要部分。首先，單一解決機制將由一個強大而高效的單一解決理事會管理，理事會將確保相關決策符合歐元區的整體利益。其次，單一解決機制的解決程序應迅速、高效，能讓一家銀行在一個周末的時間內消弭危機。第三，作為監管者的歐洲央行將是決定一家銀行是否出現故障或有可能出故障的主要管理機構，它將與單一解決理事會密切合作。第四，單一解決機制將由單一解決基金提供支持。該基金的目標規模為550億歐元，將在8年內逐步落實，資金來自銀行繳款，在國家層級籌資，在歐洲層級匯集。按照計劃，基金將于2016年1月擁有增強版的借款能力，以確保它隨時擁有充足的火力，化解問題銀行的危機。

單一監管機制和單一解決機制的運行將立足于所謂“自救”（相對于外部紓困）的新制度。此新制度的一個關鍵要素，就是2013年12月達成的《銀行復蘇與解決指令》（BRRD）。該指令將推出統一的解決框架，不僅針對歐元區，也針對所有28個歐盟成員國。該指令特別規定，銀行需準備復蘇與解決計劃（即“生前遺囑”）；指令還規定了監管機構早期干預的權力，并創立了一套統一的解決工具包。工具包引入“自救”原則，根據參與自救的股東、債權人和無擔保存款人，提供了清晰定義的層級結構。因此，新的自救制度確保了股東和債權人（而非納稅人）將承擔銀行倒閉的成本。

《SRM監管條例》和《銀行復蘇與解決指令》均于2014年4月由歐盟議會和理事會通過，自2015年1月1日起部分生效，2016年1月1日起全面生效。所以，創設單一解決機制、組建單一解決理事會和建立單一解決基金將是2014年下半年工作的重中之重。

銀行業聯盟及其益處

在不到兩年的時間里，歐盟已建立了支持銀行業聯盟的有效體制和法律框架，銀行業聯盟的兩大支柱有望給歐洲單一金融市場和經濟帶來極大好處。首先，單一監管機制的建立將提供高效率、高質量的超國家級監管。新的歐洲監管制度將確保審慎原則得到統一的解釋和應用，并將減少銀行的合規成本。第二，單一解決機制的建立將帶來快捷且成本最低的問題解決決策，將限制國家層面政治因素的干擾，聚焦于歐洲層面系統性憂患和可能的跨境溢出效應。這樣，新的歐洲解決制度將把納稅人資金參與銀行問題解決的程度降至最低。最后，單一監管機制和單一解決機制均將進一步加強金融穩定，促進金融一體化，從而帶來顯著益處。確實，正如近兩年的進展所顯示，歐洲銀行業聯盟的建設，已促進了市場信心的回歸和歐元區金融市場一體化進程的恢復。