誰來保障失獨者？

兩年來，笛媽等人作為“失獨者”代表，持續與國家衛計委溝通，要求對獨生子女死亡家庭給予行政補償，建立保障失獨者權益的制度。今年4月25日，在一份《信訪事項答復意見書》中，衛計委表示：“對獨生子女死亡家庭給予國家行政補償沒有法律依據。”

5月7日，笛媽將一份行政復議申請放入了快遞包裹，它的目的地是位于北京市西城區的國家衛生和計劃生育委員會。2391名聯名申請人都是失獨者，他們彼此則以“同命人”互稱。

兩年來，笛媽等人作為代表，持續與國家衛計委溝通，要求對獨生子女死亡家庭給予行政補償，建立保障失獨者權益的制度。今年4月25日，在一份《信訪事項答復意見書》中，衛計委表示：“對獨生子女死亡家庭給予國家行政補償沒有法律依據。”

這個書面答復在眾多失獨者的意料之中。他們中的一部分，繼續“有些理想化”地申請行政復議，一部分則認為此舉難有實效，繼續為扶助金等具體問題奔走。

41號文的進步與“曖昧”

4月21日，國家衛計委計劃生育家庭發展司司長王海東、辦公廳巡視員石海龍等人來到門頭溝區一家賓館的會議室，參加了一個小型的座談會。

座談的另一方是數名失獨者代表。此前兩天，超過200名失獨者來到北京，希望衛計委書面回復他們的信訪訴求。這個訴求的首次表達，是在兩年前遞交的《關于要求給予失獨父母國家補償的申請》，失獨者們要求國家給予行政補償，建立保障其權益的制度。

“行政補償”，即指國家行政機關及其工作人員的合法行政行為，給公民、法人或其他組織的合法權益造成了損失，國家依法予以補償。

笛媽是這份申請的起草者。她解釋，這一訴求承認了計生政策的合法性，但計生政策帶來了失獨問題，損害了失獨者的權益，國家理應補償。不過，衛計委的工作人員一直對笛媽等表示，計生政策并不直接造成獨生子女的離世，行政補償于法無據。

經過兩年的多次溝通，在今年4月21日這次座談會后，衛計委終于出具了“ 于法無據”的書面答復。

在苗霞看來，失獨者獲行政補償的可能性極小。她是中國人口福利基金會副理事長、中國計生協會生育關懷基金顧問，在原國家計生委也有工作經歷，是國內最早關注失獨問題的人士之一。

苗霞稱，最初原計生委將這些家庭稱為“獨生子女夭折家庭”，名稱幾經更改，現在官方統一表述為“計生特殊困難家庭”，包括獨生子女傷殘、死亡的家庭。

2008年，國家開始實施計劃生育家庭特別扶助制度，給予扶助金。2013年底，國家衛計委、民政部、財政部、人社部、住建部五部委印發了《進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛家庭發[2013]41號），覆蓋了經濟扶助、養老保障、醫療保障、社會關懷諸方面。苗霞認為，“41號文是重大進步”。

但對于“計生特殊困難家庭”及“扶助”這兩項表述，申請行政復議的失獨者們表達了不滿，他們寫道，扶助成為“政府出于道義給予公民的恩賜”。

他們認為許多扶助政策落實有難度。比如入住養老院，41號文稱，“對60周歲及以上的計劃生育特殊困難家庭成員，特別是其中失能或部分失能的，要優先安排入住政府投資興辦的養老機構。”“愛心傳遞熱線”是北京一家關注失獨老人的公益組織，目前接受了50名失獨老人的委托，作為其入住養老院的擔保人。負責人徐坤稱，這50名老人中有48名都在排隊等待入住公立養老院。“老人對養老院也是有挑剔的，比如要離家近，附近要有三甲醫院等。”那么，“優先安排”是否意味著滿足他們所有條件？無法滿足時如何協調？徐坤認為，表述顯得模糊。

此外，41號文稱，“有條件的地方”可對計劃生育特殊困難家庭成員中的生活長期不能自理、經濟困難的老年人發放護理補貼；對確需實施輔助生殖技術的，要做好咨詢指導工作，并給予“必要的”幫助；“鼓勵和支持”各級醫療機構開通綠色通道……關于“有條件”的標準，“必要的”所囊括的范圍，“鼓勵和支持”的落實，國家衛計委沒有對南都記者的采訪作出回應。

為了“系統的、可以落實的權益保障制度”，笛媽們決定走法律途徑，先申請行政復議，必要時提起行政訴訟。“我們遵守了國家的計生法，就該享有守法獲得的權益”，笛媽總結，他們要的是“權益”，不是“扶助”。

雖然苗霞認為行政訴訟“有些過于理想化”，但她也贊同解決失獨問題需要系統制度，“不是一個顯得有點‘曖昧’的41號文可以解決的”。

補助地區差異

上海的失獨父親“無奈”等人，并沒有加入笛媽們的行列。認為此舉難以取得實際效果的他們，在為更具體的扶助金等問題努力。

2013年，“無奈”等兩次通過信訪提出要求，希望將扶助金提高至每人每月1350元。而后，41號文將扶助金標準提高至城鎮每人每月340元，農村170元。

目前，由于其他方面扶助政策的落實問題，資金成了針對失獨者的直觀扶助方式，但存在著地區差異。

全國性的資金扶助有兩項，一是各地計生條例的規定，一是41號文提及的扶助金。

根據計生條例，北京市規定，女性年滿55周歲、男性年滿60周歲的失獨者，所在區縣人民政府應給予不少于5000元的一次性經濟補助。遼寧省根據國家機關、事業單位、企業單位，區別性給予退休的失獨者待遇，一次性補助費標準不低于3000元。

苗霞調查發現，京津、東三省、江浙滬、四川等地，由于執行計生政策較為嚴格，獨生子女家庭比例較高，失獨家庭數量相應就多，財政壓力也隨之增大。這就意味著，當年計劃生育政策貫徹得好的省份，現今失獨家庭得到的扶助反而可能更低，這在東三省和四川尤為明顯。

41號文中稱，“中央財政按照不同比例對東、中、西部地區予以補助。”但中央財政補助的落實和力度，在苗霞看來，仍需要加強。比如在一些財政壓力較小的省份，計生協通過“生育關懷基金”，對失獨者給予一次性撫慰，各地金額從數萬元到數千元不等，財政壓力大的省區則沒有。而失獨者們內心敏感，全國各地之間均有聯系，不止一人提到，補助的差異讓他們有“同命不同價”之感。

另一些旨在解決醫療、養老問題的措施，也面臨著向資金扶助“轉化”的可能。在北京市，計生委、計生 協 實 施“ 暖 心 計劃”，為失獨者購買三年的保險，每月繳費約200元。湖北省武漢市有類似的每月30元的保險。多名北京失獨者表示，他們“搞不清楚復雜的理賠條件和程序”，準備等待三年期滿領取大約8000元的繳存費用。

有些地方則存在不透明的情況。在遼寧省，省委、省政府2012年通過財政劃撥了30 0萬元專項資金，用于計生協針對計生特殊困難家庭開展的“生育關懷·甘露計劃”。但丹東市的失獨母親王雨等人認為自己并沒有得到這一計劃的扶助，她們申請公開收支信息，但丹東市人口計生委告知，計生協是在民政部門登記注冊的群團組織，不屬于信息公開的單位。

而對于種種隔閡的消除，苗霞認為“要有明確的制度”，保證扶助工作的公開透明。

“讓計生協擔當失獨管理機構”

中國人口福利基金會下的“生育關懷基金”，其中一部分工作是關懷失獨者，苗霞是這一項目的顧問。

基金源于社會募集和政府撥款，通過這一項目，計生協在全國各地開展了48個試點。這些試點大多以區為單位，每個試點基金投入20萬元工作經費，地方政府配套部分資金，為失獨者解決實際問題。

苗霞的工作經歷，使她更能了解失獨者的需求，“按時間順序，依次是子女離世時的心理關懷、處理后事的法律援助、失獨生活上的日常服務、年歲增大后的醫療養老保障以及臨終關懷”。但限于現有政策，許多對接需求的服務工作仍無法具體展開，試點工作的意義更多在于溝通失獨者與政府。

失獨問題涉及衛生、養老、社保等諸多領域，“無奈”稱，他們盼望有專門的組織負責協調，傳達失獨者的訴求。對社會組織研究頗深的北京師范大學副教授韓俊魁，曾向“淡定”建議，“失獨者自發運作的組織，知道自身需求，能夠幫助政府解決失獨問題。”

“淡定”曾經為此跑了幾趟，但很快放棄了。注冊、掛靠、工商登記，程序繁瑣，能否獲批也是未知數。笛媽、想想等也都提出過申請，可最后連主管部門是誰都弄不清楚。

目前專門從事失獨者幫扶的社會組織也很有限。“愛心傳遞熱線”作為其中之一，除了為失獨老人入住養老機構提供擔保，更多的也只是組織他們聯誼、排解情緒。

第三方組織和自我運營組織都難成氣候，苗霞的建議是，可以讓計生協來扮演失獨者專門管理機構的角色。她認為，計生協有體制資源，又是協會形式，具有溝通失獨者和政府部門的優勢，但這需要政府出臺政策，對一系列的權責關系予以明確。

北師大副教授韓俊魁也認為這樣的做法可行，但“計生協應該站在NGO的立場、熟悉NGO的服務模式、提高服務能力。”