建設節約型政府視野下公車改革問題淺析

摘 要：改革開放以來，特別是進入21世紀，我國公務用車消費占據財政支出的比重逐年增加，引起社會各界的廣泛關注和群眾的極大不滿。為此，黨中央和國務院高度重視公務用車管理問題，出臺了一系列政策措施。全國各地積極探索改革措施，不斷加強規范化管理。但現行公務用車管理制度的弊端仍然十分突出，如公車費用負擔重、公車使用效率低和公車私用現象屢禁不止等一些“公車腐敗”問題。筆者認為，如何進行科學且有效的公車改革，理應成為建設節約型政府的一個重要突破口。

關鍵詞：公車改革； 節約型政府； 官僚特權； 監督機制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2014）04-168-002

所謂公務用車(簡稱公車)，是指由政府財政為各級黨政機關及事業單位工作人員執行公務需要所配備的車輛，主要分為各級黨政機關及事業單位領導干部固定用車和公務人員公務活動用車兩大類。

一、我國公車改革的現狀

公車管理問題歷來受到我國各級政府的重視。1994年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒發的《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規定》，作為我國公車改革的開端，行進已逾20個年頭，普遍以貨幣化改革模式為主的公車制度改革，即通過發放交通補貼，減少公車數量及運行，以降低公車管理使用成本，但成效甚微，而且因改革又引出許多新問題。2005年之前，京、粵、滬、蘇等地開展的公車制度改革相繼銷聲匿跡，公車改革已然無疾而終。直到2009年杭州市、遼陽弓長嶺區等地開始的新一輪公車改革，再次激發了社會各界對于公車改革成效的強烈訴求。

2011年11月，工業和信息化部、國務院機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局聯合制定《黨政機關公務用車選用車型目錄管理細則》規定：一般公務用車和執法執勤用車發動機排氣量不超過1.8升，價格不超過18萬元。公務用車的“雙18”限制早在2011年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合出臺的《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》中即有相關規定，三部門再次予以明確，對此前規定的細化與深化，增加了落實相關規定的可操作性。今年初，中紀委七次全會公報指出，要深化公務用車問題專項治理，堅決減少公務用車總量，切實加強日常監管，積極穩妥推進公務用車制度改革。

據了解，當前多數城市公車改革采取的模式主要有以下三種：(1)“貨幣化”改革，即取消絕大多數公車，僅保留極少數具有特殊用途的公車，如公檢法等部門的執法車輛，按不同行政級別給予公務人員相應交通補貼，模擬“私車公用”，約束公務用車行為，以降低公車消費支出。這種模式一般適合于經濟發達地區，但貨幣化補貼標準是否科學、公正，遭到質疑。(2)“市場化”改革，即成立公車管理中心，模擬市場有償服務，對所有公車實行集中管理，控制并減少公車浪費。這一模式對現行制度的沖擊力較小，成為較多領導機關采用的辦法，也比較適合于經濟欠發達地區。(3)“規范化”改革，即完善現有的公務用車制度，控制車輛的購置、使用和維修，堵塞公車管理中的漏洞。這種改革方式比較保守，難以解決公車的諸多問題，只能是在完全取消公車條件尚不成熟的情況下采取的權宜之法。

二、我國公車改革存在的問題及原因分析

當前我國公車改革中存在的問題主要包括動力不足、模式不成熟、改革成效不明顯、群眾不認可等問題。筆者認為主要原因包括以下幾個方面：

1．既得利益群體的行政阻礙

主導公車改革的決策者本身就是公車福利享受者，如此“自改自”難免會遇到很多阻力和新問題。目前，我國各地所進行的公車改革普遍采用了“貨幣化”模式，即按照職級高低、崗位不同等，按月發給補貼。然而，由于標準不統一，貨幣化改革衍變成了變相加薪，某地正處級領導干部和副科級車貼相差75000元，而普通干部用車實際需求并不比領導干部少。古語“不患窮而患不均”，如此改革必然會受到來自體制內部的阻力。有些地方公車制度改革比較到位，但在公車配置上又采取變通手法：1．帕薩特的外表，輝騰的內飾；2．新購越野車作為“下鄉或搶險專用車”，實則作為一般公務用車；3．購置“接待用車”，實為本單位領導專用等等，這些都導致社會公眾的強烈不滿，不僅不利于公車制度改革的推進，也不利于節約型政府的建設。此外，公車改革后現有駕駛人員的轉崗及清退也是一個非常復雜但無法回避的問題。

2．缺乏高效力的法律法規作保障

公務用車的改革需要行政法規等法律政策作保障，而目前我國并沒有專門的關于公務用車的法律，公務用車制度主要體現在國家和政府頒布的法規、規章和規范性文件中。除前文提及的一些全國性規定以外，還有各地方政府制定的規章、規定或暫行辦法和通知等。由于這些政策規定多數都是由各級政府行政機關根據自身情況制定的，沒有經過人大審議通過，并不符合公共政策的制定程序，在法律層面上效力較低，不能為公車改革提供科學化、規范化和法律化的制度保障。在我國部分地區推行的公車改革大多取決于當地主要領導個人意志，依靠行政手段和行政指令來完成，沒有法律統一規定的具體標準，改革過程中主觀隨意性較大，容易出現新的不公等現象。在現行規章制度中雖然也有對違反規定使用公車的處罰措施，但是規定大多比較籠統，缺乏實際的操作性。

3．公共財政制度不完善

近些年來，汽車在政府采購物品中始終占據前三位，2005年全國政府采購公車花了600多億元，2006年則一舉突破700億元，占財政部預計實現的3000億元全國政府采購規模的近1/4。有關公車領域的每一次改革似乎最后反而激起了更大的反彈。“根本原因是國內的財政體系并非為社會廣大公民所監督的公開透明的財政。此外，特權階層的權力過于集中，很難真正打破。如果這些因素沒有改變，公車改革很難取得實質性突破。”中國政法大學行政管理研究所研究員李玉昆在接受中國商報記者采訪時毫不掩飾地指出。[1]當前，由于我國公共財政制度不完善，主要是公共財政預算管理制度相對滯后，缺乏公共財政支出責任制度，公車財務支出漏洞多，缺少必要的預算、核算和審計制度，導致公務用車支出費用越來越多。

4．監督機制不健全

我國在防治公車私用等腐敗行為的監督機制都還不完善、不健全。一是體制內部無心監督，表現為“睜一只眼閉一只眼”、“你好我好大家好”，根本原因是在現行政治體制以及人事制度下，公務用車利益共同體內部難以出現利益相對人，難以形成有效的內部控制機制。二是新聞媒體無力監督。國內絕大多數新聞媒體單位都沒有脫離行政權力之外，其生存發展的命脈掌握在政府部門手中，以致政府部門公開排斥或強制回避新聞媒體監督的事件屢見不鮮。三是社會公眾無從監督。雖然我國公民監督訴求不斷增強，但許多涉及國計民生的政務信息不公開、不透明等情況仍然很嚴重，公車改革更是如此，政府與社會公眾之間的信息不對稱，使得社會公眾難以對公務用車進行監督。況且，個人監督政府也是存在成本的。

三、我國公車改革的對策思考

筆者認為，“按需配置，合理使用”應當是公車改革的基本原則。公車改革的目標要符合建設節約型政府的大方向，其成效要體現構建和諧社會的總要求。簡言之，公車改革不能僅僅滿足于減少開支，而應當考慮長遠，必須推行循序漸進、科學合理的改革措施。

1．強化節約型政府的行政服務理念

公車改革的關鍵問題，不是貨幣化補貼如何實行差別化，也不是公車集中后如何管理，而是車改的領導者和踐行者能否真正轉變“官”念。國家行政學院竹立家教授說：“推進公務用車制度改革，首先要明確公車違規使用是一種特權腐敗行為；公務用車制度改革，是一種反腐敗的表現。”[2]建設節約型政府要求公務人員具有較強的成本意識和節約意識。因此，要從樹立以人為本、節約為民的成本意識著手。一方面，領導干部要在公務用車方面做好廉潔節儉的表率，強化自身責任意識和成本意識，因為廣大領導干部作為公車改革的領導者，不僅處于整個權力金字塔的頂端，而且他們的觀念是否正確將直接影響改革能否順利推進。另一方面，所有政府工作人員也要清醒的認識到節約政府開支、降低行政成本和推進公車改革的重要性和緊迫性。

2．引入公司化管理模式

國內“公務用車非貨幣化改革”的成功典范當屬昆明。該市政府將市場化的公司管理運用到公車管理服務當中，取得了良好成效。其具體做法是將車隊從機關事務管理局分離出來，政府作為一個股東，參與管理，并吸引社會資金來合作經營，借鑒企業化運作的方法與制度。2010年1月15日，該市按照《關于主城四區黨政機關實行公務用車專用卡定額包干管理的實施意見》，在主城四區啟動公車改革，總計920輛公車除執法部門用車外，全部進行移交封存，其中462輛公車對外公開拍賣。到2010年底，主城四區近3年公務用車購置使用費除執法部門外，年平均支出4640萬元。實行定額包干后，四區2010年公車預計支出2580余萬元，如果車隊能通過有償租用實現自給自足，那么四區年均總計減少支出近2050萬元，年均下降35％。[3]此外，財力允許的地區，可以鼓勵公務人員個人貸款購車，政府提供擔保，并根據崗位實際給予適度補貼，模擬“公私兩用車”，以節省公車管理成本。

3．完善公共財政預算制度

近年來，公車財政支出數額龐大且持續增長，要充分利用公共財政對公車改革中的預算行為加以規范，提高公車改革的科學性、合理性和規范性。目前已經出臺的關于公車管理規定，在我國只有正部級官員可以配備專車，副部級官員以下只享受有工作用車待遇。但是，實際上是最基層的副科級干部也配備專車。因此，公車改革的第一步就是將公車管理納入到公共財政體制當中，建立剛性財政預算約束下的公車管理體系，以預算管理實現總量控制。然后，才能通過改革公務用車使用和管理，逐步推進降成本、提效率、減開支的公車改革方案。

4．完善政府采購制度

公務用車作為機關和事業單位消費支出的重要組成部分，實踐中運用政府采購制度，從公車的購買、養護、維修到公車保險一系列環節都由政府統一招標管理，能有效降低公車運行成本，使其基本達到市場平均水平，有效降低公務用車費用支出。公務用車購置采取集體審批制度，由紀檢、財政、機關事務管理局等相關單位參加監督，集體商議公務用車計劃的審批管理。另外，對于公務用車的預算審批應該嚴格把關，堅決按照審批確定的數量、標準執行。同時，公務用車費用由單位財務人員和定點單位進行結算，任何個人不介入，有效杜絕公車購油、維修、保險過程中的腐敗行為。

5．健全完善公務用車監管機制

監督的缺乏，必然導致改革流于形式，避免不了失敗的命運。一方面要完善內部監督。筆者認為人大作為權力機關，在公車改革過程中應該起主要監督作用，不僅要對公務用車財政資金的實際情況進行監督和問效，還要改進在公車改革過程中的監督手段，同時加大對違規使用公車行為的懲處力度。另一方面要加強民主監督。民主監督需要一個透明、公開的監督環境。在公車改革過程中要充分保證新聞媒體和社會公眾的知情權，簡而言之，就是要讓公車亮明身份，統一印制公務用車標識，并注明所屬單位。這一方法，簡單粗暴但非常有效，因為群眾的目光就是監督公務用車的陽光。再者，還要創新公車管理方式，提高公車運行效率，例如實行用車登記制度，公車節能考核等措施。

綜上所述，我國公車制度改革的困難和問題較多，很難在短時間內取得發達國家的管理成效。公務用車改革的進程及成效，是反映節約型政府的重要方面，可謂：“公車改革成功時，節約型政府建成日。”然而，公車治理和改革要取得成功，僅有制度規范還不夠。如何最大程度地破解“上有政策，下有對策”的積弊顯得尤為關鍵，只有通過嚴格執行、嚴密監督和嚴厲處罰，才能杜絕公車腐敗現象，保證公車制度改革真正取得實效。

參考文獻：

[1]海燕.支出“零增長”能否真正拉開公車改革大幕，中國商報2011.3.22

[2]陳澤偉、關子儒.公車專項治理根本要改革公務用車制度，瞭望新聞周刊

[3]張業軍.公司化探路昆明公車改革調查，中國經營網，2011-01-01