湖南：向改革要動力、活力和潛力

改革開放以來，湖南省國資體制改革按照中央歷屆黨代會有關(guān)國資國企改革的有關(guān)決定和精神，扎實有序地沿著市場化路徑逐步向縱深推進。尤其是2004年設(shè)立省國資委以來，湖南國有經(jīng)濟體制改革取得了突破性進展。

第一，在解決政資關(guān)系的國資監(jiān)管層面，“政資分開”邁出實質(zhì)性步伐，實現(xiàn)了由過去權(quán)力邊界交錯混雜的“大一統(tǒng)”監(jiān)管向權(quán)利界分相對清晰的結(jié)構(gòu)型監(jiān)管轉(zhuǎn)變。第二，在解決政企關(guān)系的國企治理層面，“政企不分”狀況在相當(dāng)程度上得到克服，以“股東會—董事會（監(jiān)事會）—經(jīng)理層”為結(jié)構(gòu)性特征的現(xiàn)代公司治理制度全面導(dǎo)入國有企業(yè)，國資委的資本意識、市場思維和專業(yè)視野明確樹立。第三，在解決企業(yè)內(nèi)部關(guān)系的微觀管理層面，國有企業(yè)人事、營銷、財務(wù)、技術(shù)等內(nèi)部運營及管理制度不斷調(diào)整和改革，“鐵交椅、鐵飯碗、鐵工資”基本被打破。

這三個層面的制度創(chuàng)新和體制改革，為國企和國有經(jīng)濟注入了持續(xù)強勁的發(fā)展活力。在取得成績的同時，湖南國資系統(tǒng)仍然面臨一些體制障礙，需要通過下一步改革去破除。

現(xiàn)存體制障礙依然突出

同兄弟省市一樣，湖南國資國企也存在著諸多體制上的障礙。

國資監(jiān)管履職部門專門化未切實體現(xiàn)。設(shè)立國資委的初衷就是由國資委切實承擔(dān)起國有出資人職能，從而真正實現(xiàn)政資分開和政企分開。要做到這一點，最關(guān)鍵的就是必須有效切斷履行公共管理職能的行政部門與國有企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系和監(jiān)管關(guān)系。在設(shè)立國資委初期，考慮到部分國有企業(yè)與原履行監(jiān)管職能行政部門間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)和利益關(guān)聯(lián)，有大約1/3以上的國有企業(yè)“暫時”由原行政部門監(jiān)管。但這一“暫時”的保持逐步被固化甚至被強化。這種固化和強化表現(xiàn)為部分行政部門不但維持對既有屬下企業(yè)的監(jiān)管，還著力新設(shè)企業(yè)并納入自身監(jiān)管范圍，使得國資委實現(xiàn)省屬國資監(jiān)管的“全覆蓋”遲遲難以落實。

這直接導(dǎo)致兩大后果。一是直接阻礙政府職能的有效轉(zhuǎn)變。公共行政管理部門仍與部分國企存在直接管控關(guān)系，使得政資、政企難以真正分開。在政資政企之間權(quán)限不分、人事不分、利益不分的情況下，相應(yīng)的政府部門不可能真正轉(zhuǎn)型為公共產(chǎn)品提供者和公共管理職能履行者。二是嚴重損害了主體平等、公平競爭的市場準(zhǔn)則。一方面，國企因監(jiān)管部門的行政性而獲得了一定的行政身份，具有了“高于”其他非國有企業(yè)的身份地位，難以與其他企業(yè)進行真正平等、自由、理性的交易和競爭。另一方面，國企產(chǎn)生了行政性依附，不是面向市場創(chuàng)造價值，而是向政府伸手獲取廉價資源和無償補貼，缺乏市場主體應(yīng)有的價值取向和創(chuàng)新動力。

國有出資人權(quán)責(zé)統(tǒng)一化未全面到位。資本權(quán)利天然具有集中性，集中于其所有者，再由所有者依據(jù)資本投入目的和委托代理關(guān)系進行權(quán)利的分解和授予。這是確保出資人權(quán)益和公司治理有效性的前提，也是產(chǎn)權(quán)歸屬的本來要求。因此，“管人、管事、管資產(chǎn)”三權(quán)統(tǒng)一于國有資本監(jiān)管機構(gòu)是具有前提性的制度安排。

現(xiàn)在部分“管人”（而且是對最關(guān)鍵的“人”）的權(quán)利尚未歸集到國資委，造成對企業(yè)效益承擔(dān)責(zé)任的國資委失去了至關(guān)重要的監(jiān)管抓手，對企業(yè)第一要素缺乏遴選權(quán)和淘汰權(quán)。沒有這一條，“管事”就是軟的，“管資產(chǎn)”就是虛的，也就很難保證出資人的意圖在國企運營過程中得到體現(xiàn)和貫徹，很難在國企推行經(jīng)理人員的市場化選聘和職業(yè)經(jīng)理人制度。

國企監(jiān)管行政化痕跡仍十分明顯。 盡管國資委被明確定位為專門履行國資監(jiān)管職能的特設(shè)機構(gòu)，但對國資委的編制管理、人員管理仍采用與履行公共管理職能部門完全一樣的手段和方式，導(dǎo)致國資委的部門設(shè)置和人員選用難以體現(xiàn)其“特設(shè)性”，使得國資委不得不依照一般政府部門的運轉(zhuǎn)方式履行職能。如此一來，履行監(jiān)管職能部門難以根據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)的需要進行適時調(diào)整，國資監(jiān)管需要的高端專業(yè)人才難以合理引進，適應(yīng)國資監(jiān)管需要的激勵約束機制失去構(gòu)建的基礎(chǔ)和依據(jù)。

國資監(jiān)管行政化導(dǎo)致國企管理行政化。我們不少國企內(nèi)部管理呈現(xiàn)“準(zhǔn)政府化”，是有深刻而頑固的體制根源的。部分學(xué)者呼吁國資委不要管企業(yè)，動因就在于國資監(jiān)管過于濃厚的行政化傾向。然而，國資委作為國有企業(yè)法定的擬制出資人，不監(jiān)管所出資的企業(yè)就是失職。

如果說經(jīng)濟體制深化改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，那么，國有經(jīng)濟體制深化改革的核心問題就是如何處理好政府和國有資本及國有企業(yè)的關(guān)系，歸根結(jié)底就是如何構(gòu)建起能“讓市場在資源配置中起決定性作用”的國資監(jiān)管制度以及相應(yīng)的國企治理制度。可以說現(xiàn)在的根本問題和最大障礙在于，頂層的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制行政化弊端嚴重制約甚至阻礙了中層的國有企業(yè)治理制度以及底層的國企內(nèi)部管理制度的現(xiàn)代化、規(guī)范化和優(yōu)化，進而拖累了“現(xiàn)代企業(yè)制度”的規(guī)范構(gòu)建和完善優(yōu)化。因此，要構(gòu)建真正意義上的“現(xiàn)代企業(yè)制度”，就必須進一步深化國資監(jiān)管體制改革，全面構(gòu)建“政資分開、主體到位、權(quán)能完整、職責(zé)匹配、治理規(guī)范”的“現(xiàn)代國資監(jiān)管制度”。

深化改革再出發(fā)

改革的本質(zhì)和核心在于制度創(chuàng)新。根據(jù)十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的若干決定》的精神，湖南國資國企體制改革深化的出發(fā)點和落腳點同全國其他國資系統(tǒng)一樣，必須是也只能是把國有企業(yè)打造成為真正意義上的平等市場主體，并不斷提升活力和競爭力，即向改革要動力、向改革要活力、向改革要潛力。

圍繞讓市場機制發(fā)揮決定性作用這一主線來深化改革。要讓市場機制發(fā)揮決定性作用，就必須做到從體制上徹底割斷政資勾連不斷、政企糾纏不清的傳統(tǒng)關(guān)系，進而打造出符合市場基本準(zhǔn)則和內(nèi)在規(guī)律的國有出資主體（非行政化的國資委）和國有資產(chǎn)運營主體（國有企業(yè)或國有混合制企業(yè)），確保國企作為市場主體與其他非國有企業(yè)間的身份和地位平等，在非政府身份的國有出資人的監(jiān)管和督導(dǎo)下，依循效益最優(yōu)原則和競爭制勝原則行事。

實現(xiàn)三個“制度現(xiàn)代化”的有機結(jié)合和完整統(tǒng)一。構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，必須以構(gòu)建現(xiàn)代國資監(jiān)管制度相配合；要構(gòu)建現(xiàn)代國資監(jiān)管制度，又要以構(gòu)建現(xiàn)代政府制度相配合。因此，在積極推進在頂層構(gòu)建現(xiàn)代政府制度和在底層構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，必須在中層構(gòu)建并嵌入現(xiàn)代國資監(jiān)管制度。構(gòu)建現(xiàn)代政府制度要求剔除其充當(dāng)國有企業(yè)出資人的監(jiān)管功能，還歸政府履行“公共管理及服務(wù)職能”的本來面目；構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度又要求消除政府作為國有企業(yè)出資人角色所產(chǎn)生的行政性和非公平性，以還原國有出資人的專業(yè)性以及與其他投資者間的平等性。這就必然要求構(gòu)建一個非政府性、非行政化的國資監(jiān)管機構(gòu)來充當(dāng)國有出資人角色，履行國有出資人職責(zé)。這正是構(gòu)建現(xiàn)代國資監(jiān)管制度的題中應(yīng)有之義。

實現(xiàn)資本合作與資本競爭間的并重兼顧。國有資本、集體資本和非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膭畈⒎e極推進。與此同時也應(yīng)看到，市場經(jīng)濟的精髓和生命力在于企業(yè)與企業(yè)間的競爭，背后則是資本與資本間的競爭。因此，我們既要鼓勵并推進國有資本與非國有資本間的合作（如交叉持股），也同樣不必諱言甚至應(yīng)當(dāng)強化國有資本之間以及國有資本與非國有資本間的競爭性。問題的關(guān)鍵不在于資本間的競爭或合作，而在于確保資本及企業(yè)競爭或合作的公平性和開放性。值得注意的是，有人錯誤地將構(gòu)建混合所有制企業(yè)視作打破所謂“國有壟斷”的靈丹妙藥，沒有看到資本合作實質(zhì)上是構(gòu)建利益共同體，不過是由過去單純的“國有資本壟斷”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎旌腺Y本壟斷”，不可能以此將壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁帯Ｔ僬撸旌纤兄频臉?gòu)建畢竟只能是國有資本與少數(shù)非國有資本間的合作，出發(fā)點和落腳點只能是“是否有利于增強國有企業(yè)的活力和競爭力”，而不能僅僅局限于利益上的分享和制度形式的翻新，尤其應(yīng)當(dāng)從制度安排上杜絕可能出現(xiàn)的借助交叉持股轉(zhuǎn)移國有資源、掠奪國有財富等現(xiàn)象。

深入清理并消除國資監(jiān)管機制的行政慣性和行政基因。以適應(yīng)市場化和公司治理原則為目標(biāo)，通過立法，對國資委的部門設(shè)置、人員身份及選聘、工作流程等予以特別安排，全面構(gòu)建現(xiàn)代國資監(jiān)管制度，確保國資監(jiān)管需要的專業(yè)部門能適時設(shè)立、專業(yè)人才能按需引進、專業(yè)流程能順利導(dǎo)入、專業(yè)能力能快速提高，切實避免國資監(jiān)管部門的行政化、監(jiān)管行為的官僚化、監(jiān)管能力的非專業(yè)化。現(xiàn)在國企構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度“形似而神不似”，最大的制約因素在于缺乏現(xiàn)代國資監(jiān)管制度的匹配。全面深化國資監(jiān)管體制改革，涉及傳統(tǒng)思維觀念的破除、既有利益格局的改變、監(jiān)管方式及監(jiān)管能力的革新，對政府、國資監(jiān)管機構(gòu)以及國有企業(yè)而言，無疑是一場“自我革命”。

以上市公司的治理標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范和提升國企治理。國有企業(yè)作為“全民所有制”，不能以制度外殼（如“有限責(zé)任公司”）的封閉性來否認自身的“公眾性”和“公開性”本質(zhì)，國有企業(yè)應(yīng)比普通上市公司具有更廣泛的公眾性和公開性，因而公司治理標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于上市公司。國企應(yīng)全面推廣建設(shè)外部董事占多數(shù)的新型董事會和外部監(jiān)事占多數(shù)的新型監(jiān)事會，應(yīng)參照上市公司信息披露方式及披露制度進行例行或?qū)ｍ椥畔⒐_，應(yīng)在加強責(zé)任約束的同時積極推動包括股權(quán)激勵在內(nèi)的激勵機制建設(shè)。

令人欣慰的是，中共湖南省委不久前發(fā)布了《貫徹落實<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的實施意見》，在有關(guān)深化國有企業(yè)改革的內(nèi)容中，明確提出要“推進國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員專業(yè)化、去行政化改革”。這是一個具有實質(zhì)性改革意義的表述。湖南國有經(jīng)濟體制深化改革需要解決的問題，其實也是全國國資系統(tǒng)需要著力破解的共性問題。可以設(shè)想，湖南以至全國的國資監(jiān)管體制由“人的去行政化”逐步向“事的去行政化、機制去行政化以及機構(gòu)去行政化”推進并最終完成之時，將是我們?nèi)娼ǔ涩F(xiàn)代國資監(jiān)管制度和現(xiàn)代國有企業(yè)制度之日，也將是全面建成現(xiàn)代政府制度和現(xiàn)代市場制度之日。

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編輯/伯倩 chinasoe@foxmail.com