2014：土改頂層設計年

國土資源領域改革的重要性被推到了一個新的歷史高度。近兩個月來，從十八屆三中全會到中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議，決策層多次對土地制度改革和資源保護問題作出重要指示。

就在1月10日全國國土資源工作會議（以下簡稱“國土年會”）召開的前一天，國務院總理李克強作出重要批示，強調國土資源是生產、生活、生態之本，事關“四化”同步和整個現代化進程，要求國土資源部積極穩妥推進國土資源領域改革，為打造中國經濟升級版、建設生態文明提供堅實支撐。

《財經國家周刊》記者在為期兩天的國土年會上了解到，國土資源部將成立深化改革領導小組，負責國土資源重點領域改革的總體設計、統籌協調、整體推進和督促落實。

國土資源部內部一位負責人向記者透露，目前國土部已經著手編制保耕地紅線新規，并將與住房和城鄉建設部聯手推動劃定三大城市群和500萬人口以上特大城市的開發邊界。同時，國務院已成立了深化農村土地制度改革領導小組，國土部將牽頭承擔6項重要改革任務。

改革大局已定，但路線圖仍待明確。上述負責人表示，按照國土部部長姜大明的規劃，2014年將是國土資源改革的頂層設計年，改革方案真正落地實施將在2015年大范圍鋪開。

醞釀耕保新規

國土部副部長徐德明部署2014年重點工作時表示，按照中央提出的嚴防死守18億畝耕地紅線的要求，國土部將從“劃定永久基本農田”、“完善耕地占補平衡制度和保護補償機制”、“加強高標準基本農田建設和耕地質量管理”三個方面，著手開展工作。

國土部將先從控制500萬人口以上大城市周邊開始劃定永久基本農田，由大到小，由近到遠，全面覆蓋各類城市和小城鎮。用兩到三年時間，把永久保護農田劃定到戶。

在國土年會分組討論上，徐德明談到，現在有的農民讓地荒著不種，只等政策放開賣地。如果劃定永久性基本農田，就等于告訴他土地永久賣不了，會促使他把地流轉出去讓別人種而不是荒著，這有利于推動集約化規模化經營。

《財經國家周刊》記者獲悉，目前國土部已指定了具體的業務負責部門著手編制新的耕地保護文件，并已經形成了一份草稿。參與編制文件的核心人士表示，新文件將規定基本農田永久保護，任何單位和個人不得占用。如果一定要占用，則需要得到國務院的批準，這樣可避免地方通過調整城市規劃來侵占基本農田的行為。

“過去耕地占補平衡是‘占一補一’，對補充的耕地的質量沒有作硬性要求，導致優質耕地被大量占用。新編制的文件將強調‘以補定占’，在保證有能力補充同等數量、同等質量耕地的情況下，才允許占地。”上述核心人士同時表示。

此外，值得注意的是，新的耕地保護文件將提出全面實施耕作層剝離戰略。要求被占用的各類耕地全面實施耕作層剝離，剝離后運到就近地塊覆蓋，如果空間距離遠也要在附近找到合適地塊進行堆放保護。

記者了解到，2012年國土部在下發的《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》中，曾提出過上述耕作層剝離要求，但地方并未嚴格落實政策。

“這主要會增加開發成本，建設單位不愿意做。但是從全國來看，耕作層是很重要的資源。要采取行政的手段，設置專門的費款，推動起來。”一位地方國土部門負責人建議。

推動劃定城市邊界

“劃定城市發展邊界，500萬人以上城市不再新增建設用地”，這是本次國土年會釋放出的最吸引眼球的消息，也是國土部加強和改善土地調控的一項重要舉措。

姜大明在會上表示，城市建設無序發展的主要原因是沒有控制好開發強度，沒有劃定好城市開發邊界。國土部將與住建部門聯手，在劃定城市周邊永久基本農田的基礎上，修訂城市土地利用規劃和城市建設規劃，盡快劃定城市發展邊界，并選擇部分縣市開展“三規合一”或“多規合一”試點。

國土部相關業務司局負責人向《財經國家周刊》記者透露，按照姜大明的要求，2014年將從京津冀、長三角、珠三角三大城市群以及500萬人口以上的特大城市開始，著手劃定城市開發邊界。具體到城市內部，還將劃定中心城、衛星城、組團、重點鎮的發展范圍，限制各板塊繼續向外擴張。

據相關調查數據，當前中國長三角、珠三角和京津冀地區國土開發強度已經嚴重超載，北京、上海、深圳、廣州等特大城市的開發強度已超過30%的國際極限。其中珠三角核心區國土開發強度平均已經達到了27.51%。而當前地方加速挺進特大城市的沖動依然強烈。

“過往做城市規劃時，優先劃定城市發展和建設空間，然后在剩下的空間中再尋找要保護的生態和農業空間，致使眾多城市陸續陷入城市病泥潭。”上述負責人透露，國土部下一步最重要的工作之一，就是推動轉變城市規劃理念，優先劃定生態和農業空間。

國土部還將嚴禁地方突破規劃設立新城新區和各類園區；壓縮東部地區特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規模，減少工業用地；從嚴審核城市批次用地，嚴格控制增量，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市的新增建設用地。

但是，這并不意味著特大城市建設用地供應量會馬上降低。

國土部表示，對2014年中央確定的700萬套保障性安居工程建設用地應保盡保，并穩定普通商品房用地供應，防范地價異常波動，加強監測監管，促進已供住房用地開發建設。

土改不能硬闖關

姜大明在本次國土年會上表示，目前，各方對土地改革議論較多，有些人希望改革步子快一些、改革范圍大一些。對此，國土資源系統要保持政治定力，要堅決按中央的統一部署推進改革，不急于求成，切實做到謀定而后動。

他還指出，十八屆三中全會決定賦予農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價的權能，賦予農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的權能，賦予農民土地承包經營權抵押、擔保的權能，這些權能是農村土地制度改革的前提。但這些都涉及農村土地房產的特殊性質、涉及眾多部門協調、涉及有關法律法規的修改，落實下來都十分困難。

《財經國家周刊》記者獲悉，國務院領導小組已經明確了各部門深化農村土地制度改革的任務分工，其中國土部負責牽頭的包括：“農村集體經營性建設用地流轉及其配套制度”、“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”、“改革完善農村宅基地制度”、“加強土地利用總體規劃管控力度”等。

“部里正在組織制定改革的總體框架和思路，需要報中央同意后再實施。”徐德明在會上表示，國土部將加快征地制度改革設計，抓緊制定農村宅基地管理辦法，研究起草集體經營性建設用地出讓、租賃、入股的指導意見，做好《土地管理法》修改的準備工作等。

記者了解到，在此次國土年會的分組討論上，各地方國土部門負責人對于土地制度改革如何推進也最為關心。

“是我們先報試點方案，然后部里審批后實施？還是部里先確定哪些可以試，地方再做方案？”江西省一位國土部門負責人向參與小組討論的國土部副部長胡存智發問。

胡存智回應，各項土地制度改革試點需要經過國務院改革領導小組審批，地方不能“硬闖關”。

比如，集體經營性用地入市的核心問題是國家、集體和個人之間的利益如何分配，要先有頂層設計方案再去試比例合適與否。“沒有方案就去試，可能試不出東西來，而且還會試亂。”

徐德明還表示，“地方有成熟的改革方案可以上報，但報了不一定就能批”。試點要求嚴謹、科學、規范、合法。爭取改革試點一定要方向正確，要惠民，“不能像過去那樣盯著建設用地指標”。