模糊的政府性基金

2005年以來(lái)規(guī)模最大的一次政府性基金清理工作已近尾聲。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，財(cái)政部從2013年3月對(duì)現(xiàn)有《全國(guó)政府性基金目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》）中的30項(xiàng)政府性基金，進(jìn)行了全面清理。本次清理的結(jié)果或?qū)⒁哉?qǐng)示文件形式，在2014年1月底之前提交國(guó)務(wù)院。在請(qǐng)示文件中，財(cái)政部明確提出建議廢除其中的幾項(xiàng)，最終結(jié)果須等待國(guó)務(wù)院裁定。

財(cái)政部綜合司收費(fèi)基金處負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，經(jīng)過(guò)10多年的清理，除了《目錄》中的30項(xiàng)基金，以及上文提到的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，“我們認(rèn)為基本上沒(méi)有其他的政府性基金了”。但記者采訪多位長(zhǎng)期關(guān)注政府性基金的專家發(fā)現(xiàn)，不排除《目錄》之外仍然存在一些不規(guī)范的政府性基金。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所一位人士對(duì)記者透露，某些地方還存在由當(dāng)?shù)卣块T違法違規(guī)設(shè)立基金的現(xiàn)象，全國(guó)所有的政府性基金加在一起，可能接近50項(xiàng)。

在國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)部教授馮俏彬看來(lái)，政府性基金財(cái)力部門化的傾向明顯，每個(gè)基金背后都站著一個(gè)部門，是規(guī)范清理工作的最大障礙。而財(cái)政部門也有自身利益，對(duì)于政府性基金的規(guī)范，還需上升層級(jí)才能更加有效。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，本輪清理工作中，財(cái)政部向相關(guān)利益方廣泛地征求了意見(jiàn)，反對(duì)聲音不小。政府性基金亂象的根本治理仍然路途遙遠(yuǎn)，一些基本問(wèn)題尚待回答。例如基金征收依據(jù)之爭(zhēng)、存廢之爭(zhēng)，以及如何確保基金的透明性，都將成為下一步治理的困局。

依據(jù)

財(cái)政部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，財(cái)政部即將上報(bào)的請(qǐng)示中，明確提出應(yīng)廢除“新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金”。

這項(xiàng)基金依據(jù)《土地法》和《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》設(shè)立，至今已經(jīng)存在了29年，2012年全國(guó)范圍的征收規(guī)模為10.21億元。

這項(xiàng)基金起源于1985年，在當(dāng)時(shí)的大背景下，政府對(duì)城市的蔬菜供應(yīng)承擔(dān)著重要責(zé)任，因此設(shè)立了此項(xiàng)基金用以保證供應(yīng)。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)完全可以保證蔬菜的供應(yīng)，政府在其中的作用越來(lái)越小。

然而就像價(jià)格調(diào)節(jié)基金一樣，一部法律確立的政府性基金，其退出機(jī)制并不完善。即便其存在的歷史背景已經(jīng)變化，也很難進(jìn)入“自然消亡”的過(guò)程，單純等待法律的修訂就是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

還有一類政府性基金的征收，其法律依據(jù)并不充分。

近幾個(gè)月沸沸揚(yáng)揚(yáng)的民航發(fā)展基金便是一例。這個(gè)囊括在每一張機(jī)票票價(jià)里、被強(qiáng)行征收、并列于《目錄》中的基金，其征收依據(jù)來(lái)源于財(cái)政部門的一個(gè)部門規(guī)章——《民航發(fā)展基金征收使用管理辦法》，然而它并沒(méi)有充分的法律依據(jù)。

2013年7月29日，王錄春狀告財(cái)政部。王錄春的代理律師王優(yōu)銀表示，依據(jù)《立法法》的規(guī)定，政府性基金屬于非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，或者授權(quán)國(guó)務(wù)院作出決定。

王錄春申請(qǐng)財(cái)政部公開(kāi)上述管理辦法的國(guó)務(wù)院批示文件，財(cái)政部在法庭上稱其為“國(guó)家秘密文件，依法不予公開(kāi)”。

類似民航發(fā)展基金的情況非常普遍。《目錄》中的30項(xiàng)基金，其中就有12項(xiàng)僅依據(jù)部門規(guī)章，即部委的紅頭文件設(shè)立；僅有6項(xiàng)基金的征收有明確的法律依據(jù)。顯然，這種現(xiàn)狀與《立法法》產(chǎn)生了沖突。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者的采訪時(shí)解釋，這種沖突源于律師認(rèn)定的依據(jù)與中國(guó)當(dāng)前行政管理現(xiàn)狀之間的差異。解決這一問(wèn)題最好的途徑是將民航發(fā)展基金納入《民航法》，但是這需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

在北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文看來(lái)，目前全國(guó)人大亟待出臺(tái)一部政府性基金法來(lái)規(guī)范此類政府行為，以立法的形式把政府性基金的征收、管理、使用、監(jiān)督和退出機(jī)制都規(guī)范起來(lái)，這不僅可以解決新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金無(wú)法退出的問(wèn)題，也將避免類似財(cái)政部在民航發(fā)展基金案件中遭遇的尷尬。

存廢

上述財(cái)政部人士表示，在本次基金清理過(guò)程中，對(duì)相關(guān)利益方進(jìn)行了廣泛的意見(jiàn)征求。相應(yīng)的主管部門，都希望繼續(xù)保留跟自己相關(guān)的基金。

例如，在第一輪征求意見(jiàn)中，財(cái)政部對(duì)“國(guó)家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”繼續(xù)留存的必要性提出質(zhì)疑，認(rèn)為電影事業(yè)的繁榮主要依靠市場(chǎng)，政府在其中的作用十分有限。

但廣電部門的意見(jiàn)是，當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)之間發(fā)展還不平衡，中西部地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)的電影還不繁榮，此外，國(guó)產(chǎn)電影的發(fā)展要想進(jìn)一步跟好萊塢抗衡還需要政府的扶持等。

2011年，導(dǎo)演馮小剛曾以全國(guó)政協(xié)委員的身份提交提案，表示這項(xiàng)基金加重了電影行業(yè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，應(yīng)減免企業(yè)繳納，改由財(cái)政補(bǔ)貼。

此輪財(cái)政部在征求廣電部門的意見(jiàn)時(shí)，也征求了馮小剛對(duì)此項(xiàng)基金的看法。

2013年12月2日，馮小剛在給財(cái)政部的書(shū)面回復(fù)中表示，國(guó)家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金對(duì)中國(guó)的電影事業(yè)有“巨大的推動(dòng)作用，存在一定的合理性”。馮小剛同時(shí)表示，如果取消此項(xiàng)專項(xiàng)資金，應(yīng)從財(cái)政中補(bǔ)足資金，避免因取消產(chǎn)生的負(fù)面影響。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌表示，這種情況很普遍。財(cái)政部如果停止一項(xiàng)政府性基金的征收，相應(yīng)管理部門就會(huì)想方設(shè)法證明該基金繼續(xù)存在的必要性，并極力希望財(cái)政出錢維持基金運(yùn)轉(zhuǎn)。而站在財(cái)政部的角度，避免財(cái)政增加支出的直接方法，就是同意某些政府性基金的征收。

馮俏彬表示，每個(gè)基金背后都站著一個(gè)部門，基金已經(jīng)與部門利益捆綁在一起，只要征收一項(xiàng)政府性基金的部門，繼續(xù)找出需要做的事情，變個(gè)理由就可以把原來(lái)的基金繼續(xù)征收下去。

而財(cái)政部對(duì)這些政府性基金的支持，則源于“稅不夠，費(fèi)來(lái)補(bǔ)”的思維。這也是一些政府性基金到期后仍得到財(cái)政部的支持、繼續(xù)延期的原因。

透明

政府性基金是有專門用途的資金，并有明確的使用主體，這意味著每一項(xiàng)基金背后都有專門部門在代為管理和支配。在這種情況下，基金的“透明”顯得尤為重要。但現(xiàn)實(shí)是，這些基金的公開(kāi)工作并不到位，如何分配和使用都帶有一定的隨意性。

2013年7月，交通運(yùn)輸部、水利部、工信部、民政部等多個(gè)部委公布的2012年度部門決算科目表中，都涵蓋了政府性基金的支出情況。

但在馮俏彬看來(lái)，這些公開(kāi)的基金預(yù)算支出，還比較粗糙。比如交通部門征收的政府性基金，只表明用到交通建設(shè)上去了，而對(duì)于預(yù)算編制的人員支出、具體項(xiàng)目支出卻并未列出。

國(guó)家審計(jì)署駐廣州特派員章?tīng)?zhēng)鳴發(fā)現(xiàn)2012年中央政府性基金預(yù)算中，可再生能源電價(jià)附加的收支預(yù)算數(shù)都是零。

盡管該項(xiàng)基金是2012年新開(kāi)征的一項(xiàng)基金，但可再生能源電價(jià)附加與國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金的征收辦法相近、征收基數(shù)相同。后者已征收多年，可再生能源電價(jià)附加2012年的收支預(yù)算完全可以根據(jù)銷售電量、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金的收繳情況等進(jìn)行測(cè)定。

他認(rèn)為，對(duì)政府性基金這種預(yù)算編制方法，不可避免地帶來(lái)了管理粗放、代編預(yù)算比例大、預(yù)算執(zhí)行率普遍較低和難以監(jiān)管等諸多問(wèn)題。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，規(guī)范政府性基金其實(shí)是動(dòng)這些政府性基金背后各個(gè)部門的奶酪，難度很大，比較有效的方式就是先推動(dòng)政府性基金預(yù)算的進(jìn)一步透明化。

“當(dāng)一個(gè)基金的所有支出都需要詳細(xì)列明，并向社會(huì)公開(kāi)，其后邊的利益和腐敗自然就消失了。”楊志勇說(shuō)。