籌謀京津冀共同體

由于人口、環境等諸多因素的超載，著眼2020年的現行北京城市總體規劃，將面臨調整修改。

與此同時，京津冀一體化的國家戰略，也在兩市一省和有關部門的力推之下，日漸深入。

比如，為治理霧霾，國務院六部委2013年9月聯合印發了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。如今，這已是京津冀必須共同面對的問題、配合執行的任務。

北京重修規劃，京津冀一體化，在一定程度上是為北京減負。

“北京自己是很難解決自身問題的，它的出路在于區域協作，就是所謂的‘大北京’。”曾影響北京上一輪城市規劃的兩院院士、清華大學教授吳良鏞說。

為此，吳良鏞領銜的課題組拿出包括“畿輔新區”在內的“四網三區”藍圖。中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍也提出跨界的“首都特區”的大膽設想。

對這些學界構想，地方決策者表現出濃厚興趣，同時也寄望于中央層面更高層次的協調。

北京求解“大城市病”

2013年年底的北京市委十一屆三次全會上，市委書記郭金龍指出，人口無序過快增長、大氣污染、交通擁堵、部分地區環境臟亂、違法建設等問題，已嚴重影響到北京的可持續發展，影響首都形象和人民群眾的生產生活，必須痛下決心進行治理。

市長王安順也在報告中提出，2014年經濟社會發展重點任務中排在首位的，是著力破解人口資源環境矛盾，堅決控制人口過快增長，堅決抓好大氣污染治理，更加自覺地推進京津冀一體化發展。

嚴控人口的思路，北京擁有中央的“尚方寶劍”。十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議都明確，要嚴格控制特大城市人口規模。

截至2012年，北京市常住人口已達2069.3萬人。與霧霾治理類似，如何化解巨量人口及潛在流入量帶來的種種問題，北京靠一己之力已難解困。

中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立告訴《財經國家周刊》記者，北京與河北已達成一項協議，北京市要疏散500萬人口到周邊地區。

“河北很想接收，但河北建設用地嚴重短缺。”鄭新立為此建議河北省負責人“去把重慶的建設經驗學過來”。重慶近年推出的“地票”等制度，騰出大量建設用地指標，已為多地所借鑒。

《財經國家周刊》記者還從國土資源部獲悉，2013年年中，該部曾配合中央財經領導小組辦公室著手一項調研，擬在河北選擇一批具有資源承載力基礎的中型城市，通過政策扶持和資源輸出使其做大，用以吸納北京市的人口和產業轉移。保定、張家口、承德、秦皇島等城市，均有可能被列入該扶持計劃。

楊保軍透露，不久前，有權威部門負責人提出京津冀協調發展的五個方面構想：一是在京津冀大城市群范圍內重構區域功能；二是優化城市布局，改善區域內發展不平衡的現狀；三是擴大生態空間；四是使用清潔能源，調整能源結構；五是進一步完善區域交通網絡。

有關調研組提出，把北京的大學、醫院和博物館等一些文化教育資源遷移到河北省，以疏散北京的城市功能。

在楊保軍看來，借助北京在南城興建新機場的契機，可以選擇京津冀交界區域，設立一個“大北京特區”，或者叫“首都特區”，以特區的方式，著眼于解困北京日漸嚴重的大城市病，并發揮輻射帶動作用，促進京津冀的跨區域合作。

吳氏藍圖

提到北京城的規劃，就離不開“大北京”規劃概念的首倡者、92歲高齡的吳良鏞。

2013年9月12日，吳良鏞主持的《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》（下稱“三期報告”）學術研討會在清華大學召開。北京市副市長陳剛、北京市規劃委員會主任黃艷等官員和一批專家到場，一起會診京津冀區域發展問題。

吳良鏞多年來一貫主張要建立城市規劃領域的“科學共同體”。1999年，他就呼吁北京城鄉規劃要改變觀念，跳出“就城市論城市”的局限。此后十余年，他帶領課題組對京津冀地區發展進行了持續跟蹤研究，研究成果多次影響北京市的規劃決策。

京津冀地區城鄉空間發展規劃研究一期報告提出的“世界城市”、“雙核心”，二期報告的“一軸三帶”等觀點，基本都得以落地。

三期報告延續之前的課題，針對京津冀地區出現的新現象、新問題，又提出了諸多協調區域發展的新設想，如“四網三區”。

所謂“四網”，是指京津冀應在生態環境保護、交通基礎設施建設、社會保障和公共服務體系建設、區域文化發展等涉及公共利益的方面，擬定共同政策，并付諸共同行動，實現人居環境的城鎮網絡、交通網絡、生態網絡和文化網絡“四網協調”。

所謂“三區”，一是以修建北京新機場為契機，選擇機場周邊京津冀部分地區，共建跨界的“畿輔新區”，用以疏解北京主城區功能，將部分國家行政職能、企業總部、科研院所、高等院校、駐京機構等遷至“畿輔新區”。該新區還將結合臨空產業和服務業，合理布局，目標是發展成為京津冀新的增長區。

其二是以天津濱海新區為龍頭，京津冀共建沿海經濟區，參照天津濱海新區，賦予京津冀濱海地區更為積極的發展政策。

其三，在河北張家口、承德、保定和北京昌平、懷柔、平谷，以及天津薊縣等地劃定適當地域，設立國家級生態文明建設試驗區，計劃單列于中央政府重點扶持和政策支持的特殊區域，建立京津冀生態保護協調機制，實施長期的生態改善扶持政策。

據悉，這一“四網三區”構想，得到京津冀三地有關部門負責人的積極回應。

誰來統籌主導

北京市規劃委員會主任黃艷在三期報告研討會上透露，北京市此前曾用三類指標，對目前正在實施的城市總體規劃進行評估。

其中，特別好的指標包括經濟結構、人均GDP、基礎設施建設，等等；特別不好的指標，包括公共服務、生態環境等人均指標，這主要是人口增加太快所致；第三類指標是突破的指標，包括人口、用地指標。

“總結下來，如果這次修改總規不在相應的機制、策略、管制上下功夫，規劃編了半天，還是會出現這樣的問題。”黃艷認為，應該強調規劃機制本身的改革問題，最關鍵的就是避免規劃“被部門化”的傾向。

“京津冀一體化”、“首都經濟圈”的概念，已在2011年寫入國家“十二五”規劃，成為國家戰略。在此前后，主導或參與京津冀規劃的不僅有兩市一省本身，國家發改委、住建部等部門和有關單位也各有其主導的相關規劃。

在吳良鏞看來，行政部門在制定空間政策、法規和規劃的過程中，有時囿于本部門之見。京津冀區域協調發展，迫切需要頂層設計。

基于此，《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》提出，為保證規劃的實施落實，京津冀在逐步完善區域協調機制的基礎上，還應組織“共同機構”。

“比如由國務院出面，負責協調京津冀地區的跨區域合作。”三期報告執筆人、清華大學建筑與城市研究所教授吳唯佳表示，京津冀地區的共同發展，或許可以借鑒新加坡模式，在幾個區之間實現跨區域的合作開發建設，“或者像美國那樣，成立一個華盛頓的國家規劃委員會，來統籌首都職能的正常運轉和區域拓展”。

有專家指出，京津冀不同于珠三角和長三角，前者是在一個省域范圍內；后者區域內發展相對均衡，而京津冀則存在兩市一省的行政壁壘，且區域內發展不均衡，北京周邊就是河北的貧困帶。

北京市副市長陳剛說，要從更高的國家戰略和可持續發展方面認識京津冀的合作問題。他也希望由中央層面介入，協調解決京津冀跨區域合作面臨的諸多障礙。

“京津冀協調發展問題的重要性、嚴峻性，現在是前所未有的。”河北省住房和城鄉建設廳廳長朱正舉建議，在國家層面建立促進京津冀協同發展的長效機制。

在楊保軍看來，京津冀區域如果沒有協同機制，“各個城市、各個部門的規劃都將流于表面，開開會，說完也就拉倒了”。