重修北京規劃

北京市即將修改實施已近10年的城市總體規劃。

雖然現行城市總體規劃的期限是到2020年，但“規劃趕不上變化”，針對當前首都地區出現的新變化、新狀況、新需求、新問題，原版城市“總規”已顯露出諸多不合時宜。對其進行調整和增補，漸成京城政商學界共識。

1月12日，北京市規劃委員會向《財經國家周刊》記者獨家披露了內部正在研討的城市“總規”修改框架性構想。北京市規劃委主任黃艷強調，此次是對現行城市總體規劃的“修改”，而非對原有規劃的全盤否定和推倒重來。

據參與北京“總規”修改前期研究的知情人士透露，目前修改細節仍在內部討論中。如果進展順利，有可能在2014年年中形成規劃草案上報。

會診“大城市病”

按官方總結，現行北京市城市總體規劃（2004?2020）實施10年來，北京以建設“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”為目標，在籌辦舉辦奧運會等重大事件的帶動下，首都職能不斷強化，城市的現代化、國際化水平顯著提升，基本實現了構建現代化國際城市基本構架的階段性目標。

然而，在快速發展中，北京也凸顯出超大城市常見的問題。

首要問題就是人口增長過快?，F行總規提出的一個關鍵目標，城市總人口到2020年控制在1800萬人，但該目標提前10年就已被突破——截至2012年，北京市常住人口已達2069.3萬人。

人口的過快增長與資源環境承載力之間的矛盾日益突出。有關專家指出，水資源緊缺將成為制約北京長期發展的重大瓶頸。

北京市還面臨的兩項棘手難題是，產業結構優化升級任務繁重，城鄉二元結構矛盾突出。

2013年9月，在參加清華大學主持召開的“京津冀地區城鄉空間發展規劃三期報告”研討會上，北京市副市長陳剛表示，北京市“對低端產業很頭疼”。它占用了北京大量的建設用地，但創造的生產總值卻非常低，而且還吸引了大量的流動人口，造成了大量的污染和違法建設。陳剛表示，“這件事情一定要抓起來”。

此外，交通、住房、公共服務和環境污染等方面的矛盾凸顯，也成為影響首都協調可持續發展和城市競爭力的突出環節。雖然北京已經意識到，解決這些“大城市病”，單靠一己之力難以完成，必須在更大的空間范疇，即“跨區域合作”上求解，但現行總規在這方面卻缺乏足夠引導，用北京市規劃部門的評估意見說，“區域協調發展機制還沒有真正建立起來，京津冀區域一體化發展相對滯后”。

基于對現行總規的上述評估意見，規劃部門得出結論：北京城市發展中所面臨的不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。這些問題主要體現在規劃的整體性與實施的分散性之間的矛盾一直存在，“規劃實施的體制機制有待創新和完善”。

現在看來，北京市修改城市總體規劃的政治環境已經成熟。2013年12月12?13日在北京召開的中央城鎮化工作會議，對特大型城市發展布局給出兩條指導原則：一是嚴格控制人口規模，二是科學設置開發強度，盡快劃定開發邊界。

這成為北京市修訂城市總體規劃的依據之一。黃艷告訴《財經國家周刊》記者，此次總規修改的主要目標，是貫徹落實十八大、十八屆三中全會、中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議對新時期首都發展提出的新要求，并為統籌解決目前發展面臨的“大城市病”做好基礎性工作。

黃艷表示，此次總規修改將有的放矢，即“抓住困擾北京城市發展的一些重點問題，進行有針對性地調整和優化”。尤其是將以問題導向為方法，“希望能改革規劃的編制方法”，也就是“將過去單純的藍圖式和目標式的總體規劃，轉變為強調制定公共政策、強調制定實施規劃的約束條件”。

北京規委的回復：修規新五條

北京市規劃委員會在給《財經國家周刊》記者的回復中，首度披露了北京市下一步城市規劃修訂工作的戰略方向，包括五項內容—

一是明確和強化新時期首都功能職責的戰略定位，優化提升首都核心功能，加快宜居城市建設；

二是提出在規劃實施中，如何統籌考慮人口資源環境承載能力、嚴控人口規模和城鄉建設用地規模、降低新征占土地規模、減少工業用地比例、提高土地利用效率等等目標的管控政策、路徑和條件；

三是優化城鄉空間布局，首先做到“兩規合一”，即城市規劃和土地利用規劃的完全統一。黃艷認為，城鄉土地空間的管理要在一張圖、一種條件下，才能真正遏制城市“攤大餅”式的發展。下一步將通過劃定城市增長邊界和生態紅線，控制建設空間，擴大綠色空間，推動城鄉建設集中緊湊發展；

四是改革城鄉規劃編制的方法和實施管理的方式，從擴張性規劃轉變為約束性規劃，從目標式規劃延伸為政策式規劃，發揮城鄉規劃龍頭作用，引領新型城鎮化可持續發展。并將積極推動城鄉規劃、土地利用規劃、經濟社會發展規劃的“三規合一”，實現城和鄉的統一規劃和管理；

五是統籌京津冀城際間交通、能源、水資源、產業、生態的布局，主動融入京津冀城市群發展。

在研究城市規劃的專家看來，上述總規修改指導意見中，最具有突破性的是后兩條。即強調對規劃編制和實施方法進行改革，以及在京津冀城市群發展的基礎上制定北京的城市空間發展規劃。

實際上，兩院院士、清華大學教授吳良鏞在1999年就首次提出“大北京”的規劃概念。此外，他一直呼吁對“規劃被部門化”的現狀進行改革。

聚焦“城鄉”和“生態”

十八大報告中提出政治、經濟、社會、文化和生態文明建設“五位一體”的總體布局，這為城鄉規劃建設轉型指明了新方向。

據此，北京市城市規劃修訂將“建立城鄉統籌規劃實施機制”和“劃定生態保護紅線、強化空間管制”作為工作重點。

具體而言，在城鄉統籌方面有兩件大事：一是劃定城鄉統籌的規劃實施單元，建立城鄉統一的建設用地規劃和管理機制；二是重點探索集體建設用地的規劃原則和實施策略，引導集體土地的合理流轉和統籌、高效、集約利用。

在劃定生態保護紅線方面，有三項主要內容：一是綜合考慮水資源涵養、風沙治理、生物多樣性保護等生態要素，劃定生態保護紅線，強化生態保護和建設；二是通過“綠環、綠楔、河流”等綠色生態體系將平原區劃分成多個建設組團，限定城市增長邊界，制定管控措施和機制，引導城鄉建設集中緊湊發展，防止攤大餅；三是完善生態紅線內的財政轉移支付等相關政策。

有業內分析人士指出，上述兩項規劃修訂重點，均針對當前城市發展突出問題。

北京市集體建設用地規劃近于失控、城鄉接合部矛盾突出的問題，已成規劃部門的心頭之患。北京市規劃部門有關人士此前曾指出，北京市70%的外來人口，約有將近500萬人住在城鄉接合部“攤大餅”的地方。這些地方目前還沒有被規劃真正管理起來。北京市每年通過規劃部門放出的用地約30平方公里，但每年為農村不合法占掉的土地卻達80平方公里。農村的人口才100多萬，但農村的建設用地卻跟城市的建設用地一樣多。

因而，規劃部門擔心，如果沒有總量控制，農村集體建設用地一旦放開，集體建設用地規劃將面臨嚴峻挑戰。

生態文明建設，無疑是履行首都職能的重中之重。2013年9月，國務院領導專程到北京調研，對生態治理強調的力度非常大，提出了一系列硬性指標，尤其要求重點治理北京的燃煤、機動車尾氣污染。

北京市副市長陳剛曾表示，未來在首都生態治理方面，除了行政措施外，法律和經濟措施、社會監督和公眾參與等多種措施都將跟上步伐。

跨行政區劃協同布局

目前已從“學術共識”逐步轉變為“社會共識”、“決策共識”的是，北京要化解自身出現的大城市病，單靠一己之力難以完成，需要著眼于京津冀一體化，在更大的空間范圍內謀求跨區域合作。比如大氣污染防治，必須由京津冀協同周邊省市，共同合力，才能拿出有效措施。

但問題的關鍵在于，京津冀如何實現協同發展？

國土資源部規劃司司長董祚繼在接受《財經國家周刊》記者采訪時曾建議，京津冀要實現協同發展，不但要各自做好各自的城市規劃，還應攜起手來共同做一個區域規劃。

“區域發展不能用行政區劃來分割。北京自身規劃好自己的‘布點’，河北、天津也要明確一些點的發展定位?！倍窭^建議，統一規劃好定位后，再推動產業轉移以及醫療、教育等公共服務資源向相應的“點”分類轉移。

在給《財經國家周刊》記者的回復中，對于實現京津冀區域協調發展，北京市規劃委員會提出了四項構想—

一是以交通設施為先導，促進功能、產業、人口和用地向位于交通走廊上的城鎮集中；

二是構建區域生態安全格局，加強京津冀區域北部地區水資源涵養、風沙治理、防護林建設以及南部城鎮組團間重要生態廊道的保護建設；

三是促進區域產業布局與城鎮體系的對接，共建產業功能區和區域新城，推進區域產業轉型升級；

四是推動北京教育、醫療等優質公共服務資源向周邊地區輻射，提升京津冀區域整體公共服務水平。

在黃艷看來，區域統籌需要規劃先行，政府的主要職責，是通過交通引導和生態規劃，促成京津冀城市群向協同布局、基本公共服務同城化方向發展。

有跡象表明，北京城市總體規劃修訂還將面臨一些需要跨越的難題。早在2011年，北京市規劃部門就曾傳出“將于2013年重新修編城市總體規劃”，但隨后又進行了辟謠。顯然，“規劃重修”是一個敏感話題。

據北京市政府一位知情人士透露，目前總規修改細則仍在討論之中，“各個方向、各個層級的人以及利益相關的人，認識都不一樣，提出的修改方向也不一樣”。

但目前已經達成的一項共識是，2014年將是北京城市規劃修編的轉折之年。新一輪的總規修編更重要的是面向政策、體現公眾的真實需求。不但要聽取市直屬部門、區縣、鄉鎮的意見，還要讓社會公眾有機會參與，“因此，時間實際上已非常緊張”。