公共資源產(chǎn)權(quán)與稅改

財政部副部長王保安最近撰文提出，打造中國經(jīng)濟升級版的長效機制，其中重點提到加快公共資源的產(chǎn)權(quán)改革。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度，涉及所有經(jīng)濟要素。公共資源包括有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)兩大類。前者如土地、河流、草原、礦山等不動產(chǎn)，后者如國有專利權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等。公共資源產(chǎn)權(quán)改革始終是產(chǎn)權(quán)改革中的一個難題。公共資源產(chǎn)權(quán)改革的復(fù)雜性在于如何妥善處理所有權(quán)、使用權(quán)、讓渡權(quán)、收益權(quán)四者之間的關(guān)系。

十八屆三中全會高度重視公共資源產(chǎn)權(quán)改革，針對經(jīng)濟發(fā)展特征和要素市場發(fā)育狀況提出了新的改革思路，其中關(guān)鍵點有三：一是促進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；二是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制；三是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，并實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。

公共資源產(chǎn)權(quán)改革與稅制改革之間存有緊密互動關(guān)系。

首先，公共資源所有權(quán)和征稅權(quán)同屬公權(quán)。正是公共資源的公有性，使得政府有權(quán)力對公共資源的使用行為課稅。

其次，公共資源的使用過程和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程是公共資源的保值、增值過程，稅收制度應(yīng)動態(tài)跟進以獲取一定比例所有者收益。

最后，公共資源使用對公共資源損耗的補償要以稅收形式獲取。可見，推進公共資源產(chǎn)權(quán)改革，實質(zhì)上就是對稅制改革提出了新要求、創(chuàng)造了新的條件。

然而要看到，實現(xiàn)公共資源產(chǎn)權(quán)改革與稅制改革的互動，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨諸多復(fù)雜的問題，具體分析有以下四點。

第一，加快推進自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記。十八屆三中全會報告指出，今后要把資源稅擴展到各種自然生態(tài)空間。這實際上就是要把河流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間內(nèi)的各類經(jīng)濟開采活動納入到征收范圍。

落實這項要求，首先必須查清稅源，而自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記則是查清稅源的基礎(chǔ)條件。然而前期荒地、草原、灘涂等的管理相對分散、混亂，確權(quán)登記是對既得利益的挑戰(zhàn)。所以，加快推進自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，必須多部門協(xié)同作戰(zhàn)，特別是財稅部門要提前深度介入，做好信息歸整工作，為資源稅改革的逐步推進打好基礎(chǔ)。

第二，以土地制度改革為契機深化房地產(chǎn)稅制改革。合理的房地產(chǎn)稅制應(yīng)該是確保稅收與稅源同步增長的稅制，但中國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制基本屬于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅制，存有較大的城鄉(xiāng)差別。

今后要從城鄉(xiāng)一體化角度設(shè)計房地產(chǎn)稅制。具體說，就是如果允許農(nóng)民以承包地經(jīng)營入股加入公司制企業(yè)，那么也應(yīng)考慮適度征稅。

第三，加快推進環(huán)境稅制改革，實行資源有償使用和生態(tài)補償制度，是公共資源使用補償權(quán)得以實現(xiàn)的基本制度。建立環(huán)境稅制則是落實這項改革的具體措施。改革環(huán)境稅制應(yīng)堅持使用資源付費和污染環(huán)境、破壞生態(tài)者付費原則。進一步說，在征收環(huán)境稅上，不能有產(chǎn)業(yè)差別、城鄉(xiāng)差別、所有制差別。

所以，改革環(huán)境稅，必須打破過去的差別化理念，要把環(huán)境稅覆蓋到城鄉(xiāng)各類經(jīng)營實體。具體推進步驟應(yīng)是先清理收費，其后立稅。此外，改革環(huán)境稅制，應(yīng)與資源稅和消費稅改革掛鉤，三個稅種的改革在稅負(fù)設(shè)計上要通盤考慮，不能人為造成某類產(chǎn)業(yè)稅負(fù)過重。

第四，推進不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅改征增值稅。中國將在“十二五”規(guī)劃期間內(nèi)完成營改增，屆時不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓也要改征增值稅。現(xiàn)行營業(yè)稅條例沒有明確指出不動產(chǎn)范圍，因而民眾一般只把房地產(chǎn)視為不動產(chǎn)。

近期國務(wù)院明確了不動產(chǎn)的范圍，即所有礦山、河流、草原、土地、灘涂、荒山等均為不動產(chǎn)。這意味著這些不動產(chǎn)的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓均應(yīng)征稅。顯然，不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓營改增與公共資源產(chǎn)權(quán)改革連在一起。因此設(shè)計不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓營改增，要考慮如何對非房屋類不動產(chǎn)課稅。

從中國的現(xiàn)實情況看，對不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓征收增值稅要以對整體房地產(chǎn)稅費的梳理為基礎(chǔ)。尤其需要注意的是在稅率選擇上要綜合考慮最終消費環(huán)節(jié)的總體稅收負(fù)擔(dān)。對非房屋類不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓征收增值稅，要全面分析資源開發(fā)成本進項稅額與產(chǎn)品銷售價格之間的對比關(guān)系。

（作者為財政部財政科學(xué)研究所副所長）