“大北京”要有整體規劃

自1999年正式提出“大北京”的概念以來，已經10多年過去了。

回顧10多年來的研究，我有兩個方面的深切體會：一方面，關于京津冀地區城鄉空間發展規劃的思考與建議，得到社會各界越來越多的認識——可以說，已經逐漸從學術共識轉化為社會共識與決策共識；另一方面，京津冀地區發生了一些新變化，對城鄉空間發展規劃提出了更高的要求。

10多年來，在京津冀區域大發展的同時，也逐漸暴露出一些問題。最顯著的表現就是，隨著大規模新城建設的甚囂塵上以及房地產的畸形繁榮，特大城市地區出現了人口過分集聚、生態環境壓力加大、住房等生活成本迅速增高、經濟社會問題比較集中，等等。對于這些問題，我認為原因有以下幾個方面——

第一，地方政府懷有強烈的“土地財政”動機，即通過招商引資，擴大投資，促進新城新區開發，帶動土地升值，獲取高額土地出讓金，維持城市建設的資本循環；

第二，與空間發展相關的政策、法規和規劃“被部門化”。行政部門在制定空間政策、法規和規劃的過程中，過于強調本部門的權力和利益，而弱化相應的責任，甚至偏離國家整體的政策方針和公共利益；

第三，城鄉建設長期存在“重城輕鄉”的思想。為了發展城市而不惜犧牲農村，為了土地開發進行簡單粗暴的征地。在“城鎮化水平”不斷提高的同時，對鄉村發展形成嚴重的忽視，“三農”問題日益嚴峻；

第四，對城鎮化問題的復雜性缺乏足夠的認識。長期以來，將復雜的城鄉建設與城鎮化當作簡單的經濟現象或物質建設工作。用一個簡單的目標來概括復雜的城鎮化進程，或聚焦于某個問題，或聚焦于某一方面，復雜問題被簡單化，造成顧此失彼或只見樹木不見森林的被動局面。

隨著城鎮化水平的提高，討論越來越熱烈，范圍也越來越廣，但是如何遵循區域發展的客觀規律，制定相應政策，在頂層設計方面，需要預為思考。建議在下列方面采取相應措施——

第一，充分認識城鎮化的復雜性，采取“復雜問題有限求解”的方法。以現實問題為導向，化錯綜復雜問題為有限關鍵問題，尋找在相關系統的有限層次中求解的途徑。如果說，在傳統的農業社會，政治、經濟、社會、文化和生態五大系統還處在一個相對均衡、穩定的狀態，那么隨著現代化、工業化、城鎮化的推進，如今，上述五個系統則已經出現了比重失衡且各自為政的局面，亟須重視系統之間的交叉聯系，建立一種新的平衡狀態；

第二，建立“新型城鄉關系”，因地制宜地采取差別化的發展策略。對于特大城市地區，促進生產要素的靈活流動和重組，在區域尺度上對特大城市過分集中的功能進行有效疏解，同時提高中小城市和城鎮的人口吸納與服務功能，使農村富余勞動力在大中小城市均衡分布、有序流動，形成一種城鄉協調的統一體。對于欠發達的農村地區，以縣域為基本單元，有序推進農村的城鎮化進程，依據各地各具特色的自然資源、經濟基礎、文化特色等現實情況，積極進行城鎮發展、新農村建設的制度創新試點；

第三，加強城鎮化人才培養和智庫建設，提高城鄉規劃的決策水平和技術支持。城鎮化是一項復雜性、專業性、連續性都很強的工作，有關的決策需要在了解歷史和熟悉現狀的基礎上進行前瞻性的思考，各城市有不同的特點與問題，不能照搬別人的成績，照貓畫虎。建議在少數城市工作中試行城市總建筑師、總規劃師、總工程師制度，對城市發展進行整體的研究、決策和管理。

第四，發展人居環境科學，建設美好人居環境。人居環境的核心是人，關系國計民生，人居建設的目的是創造有序空間與宜居環境，滿足人的需求，包括空間需求，人居建設應該成為五大建設的核心內容之一。要積極發展人居環境科學，為解決當前復雜的城鎮化問題，提供發展目標的思想理念、組織研究的工作方法、解決問題的技術工具和戰略措施。

（作者系中國科學院院士、中國工程院院士、清華大學教授）