順德大部制“有限改革”

廣東省佛山市順德區(qū)在5年前開始一項被稱“最大膽”的黨政大部制改革。時至今日，改革最初遇到的問題仍未完全解決。

在一些專家學(xué)者看來，目前此項改革作用有限，類似“上下對接”等治理體制方面的問題需要進(jìn)一步探索和深化。如何從根本上解決制約順德經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期性、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，改革仍然任重道遠(yuǎn)。

廣東省社科院副院長溫憲元對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，順德接下來要穩(wěn)定已經(jīng)有的成果，不要動搖。與此同時，改革的根本目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有質(zhì)量提升，人民生活水平提高，這也是下一階段順德大部制改革的更高目標(biāo)。

“上下對接”難題待解

作為廣東省綜合改革試驗區(qū)，順德從2009年起先后推進(jìn)大部制、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)、行政審批、社會體制和基層治理體制等多項改革，按照“大部制-小政府-大社會-好市場”的方向，探索建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的治理體制。

根據(jù)改革方案，全區(qū)原有41個黨政機(jī)構(gòu)，按職能“合并同類項”，職能重疊、相近的黨政部門合署辦公，最終精簡為16個。佛山市政府相關(guān)部門向順德下放了378項管理權(quán)限。在這387項權(quán)力中還涉及294項與老百姓生活密切相關(guān)的行政審批權(quán)。

2010年6月，佛山另外四區(qū)開始陸續(xù)推行大部制，機(jī)構(gòu)設(shè)置與順德基本一致。

時至今日，大部制改革和簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革，較好地理順了區(qū)屬部門、區(qū)鎮(zhèn)之間的職能和事權(quán)劃分。經(jīng)過近5年磨合，順德大部制已經(jīng)完成深度整合，基本建立起符合國際潮流的政府運作機(jī)制。

但從實踐來看，問題依然存在。

順德區(qū)委區(qū)政府副秘書長李允冠此前對媒體坦言，政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，越位、缺位和錯位的問題還一定程度存在，公共決策的民主化水平不高，公共事務(wù)的社會參與度較低，對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督有待加強(qiáng)。

“仍存在區(qū)鎮(zhèn)政府之間責(zé)權(quán)利不對等、管理服務(wù)層次偏多、部門職能整合不夠優(yōu)化以及橫向協(xié)調(diào)機(jī)制有所弱化等問題。”李允冠說。

另一方面，在廣東省社科院副院長溫憲元看來，行政體制改革的目的是提高政府管理效率辦事效率，對權(quán)力形成約束，降低政府運營成本，但從順德的實際情況觀察，由于國家和省一級機(jī)構(gòu)設(shè)置尚未改革，各項行政成本依然存在，效能沒有得到有效提高。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，雖然順德各職能部門進(jìn)行整合，但仍需要有專人對廣東省各部門對接，改革后順德與省政府相關(guān)部門對接不暢的情況長期存在，有時一個部門要對接省里17-19個部門，一個月要開30多次會議。更繁雜的是各類匯報材料，對應(yīng)多少個省級部門，就要寫多少份報告。

“一個地方搞試點可以做，但還是要與整個氣候相聯(lián)系。最根本是要由上而下推動，如果能互相結(jié)合是最好的。”溫憲元說，“只是一個地方的改革，沒有全國上下的聯(lián)動，是很難的。”

“不排除進(jìn)行微調(diào)的可能”

在專家學(xué)者看來，行政體制改革的重要目的，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步的需要。

外界曾用“石破天驚”來形容5年前順德的改革。上一次這樣形容已遠(yuǎn)在22年前。1992年，順德曾進(jìn)行了其史上力度最大、層次最深的行政體制改革，大幅度地釋放了生產(chǎn)力，促進(jìn)順德經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

目前順德在全國市轄區(qū)綜合實力百強(qiáng)中排名第一，但順德在對接現(xiàn)代化指標(biāo)上仍然有弱項。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲得的數(shù)據(jù)顯示，2011年，順德生產(chǎn)總值2263.93億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為1.7：61：37.3。2012年，生產(chǎn)總值2338.8億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為1.7：55.7：42.6。

數(shù)字說明，相對于工業(yè)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，順德的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)整體發(fā)展顯得滯后，近幾年來服務(wù)業(yè)占比一直在37.3%-42.6%徘徊，遠(yuǎn)沒有達(dá)到廣東省的平均水平。這種不平衡狀況已經(jīng)成為順德經(jīng)濟(jì)“調(diào)結(jié)構(gòu)”的瓶頸。

與此同時，以交通運輸倉儲郵電通訊業(yè)、批發(fā)和零售、住宿和餐飲業(yè)為代表的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)比重呈現(xiàn)下降趨勢，以總部經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)、現(xiàn)代物流、研發(fā)設(shè)計、文化創(chuàng)意為代表的新興服務(wù)業(yè)發(fā)展上升不大。

有專家指出，順德的優(yōu)勢在加工制造業(yè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段，通過松綁政策，下放審批權(quán)，可以促進(jìn)這些行業(yè)快速發(fā)展，效果明顯。而在目前階段，順德在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面的弱勢，既影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，又難以讓百姓滿意。

溫憲元說：“不是搞了大部制改革、行政體制改革，一切問題都會迎刃而解。改革的根本目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。要按照三中全會要求，怎樣讓市場起決定性作用，政府要想得明白，該讓市場發(fā)揮作用的，政府一定不要干預(yù)。”

他認(rèn)為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和人民生活水平的提升，是順德下一階段改革的目標(biāo)。

另外，有專家學(xué)者強(qiáng)調(diào)，在大部制已成為行政體制改革潮流之下，先行一步的順德需要根據(jù)實際情況深化和完善，但不能走回頭路。

改革伊始，時任佛山市委常委、順德區(qū)委書記的劉海提出41個機(jī)構(gòu)濃縮成16個，“17個都不行”。而經(jīng)過一段時間運行與實踐，順德提出，“不排除進(jìn)行微調(diào)的可能”。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，順德已提出將新增第17個聯(lián)動的綜合性部門，其目的是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水利、質(zhì)量安全方面的職能。