治理的基本方式是法治

2014年2月17日，省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班，在中央黨校開班。在開班式上，習近平指出，黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。

自十八屆三中全會首次提出“國家治理體系”概念以來，習近平多次在公開講話中提到“推進國家治理體系和治理能力現代化”。這個概念，在他主持召開中央全面深化改革領導小組第一次會議，及出訪俄羅斯前接受俄羅斯電視臺專訪等多個場合，均有提及。

關于“國家治理體系和治理能力的現代化”的重大意義、主要內容和治理方式，《財經國家周刊》記者專訪了最高人民法院副院長江必新。

從統治、管理到治理

《財經國家周刊》：如何解讀“國家治理體系”和“國家治理能力”的涵義和關系？

江必新：這里說的國家治理體系，是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。

國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了科學的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。解決中國各種問題，實現各項既定目標，關鍵要靠國家治理體系和治理能力的現代化。

所謂國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。推進國家治理體系和治理能力的現代化，要求我們及時更新治理理念、深入改革治理體制、豐富完善治理體系、努力提高治理能力。

《財經國家周刊》：十八屆三中全會以來，國家治理、政府治理、社會治理的概念廣受關注，多年來，從統治、管理到治理的詞語變化，能管窺怎樣的執政理念變化？

江必新：從統治、管理到治理，言辭微變之下涌動的，是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側重于交互聯動，再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結構性變化引發現實的功能性變化，再到最終的主體性變化的國家實驗；是一個改革、發展、穩定，從避免兩敗俱傷的負和博弈、嚴格限制此消彼長的零和博弈，再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試。

管理與治理雖非截然對立，但至少有如下區別：一是主體不同。管理的主體只是政府，而治理的主體還包括社會組織乃至個人。十八大以來，中央多次強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上已經體現了多元共治的理念。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。

二是權源不同。政府的管理權來自權力機關的授權。盡管權力機關授權從根本上說是人民授權，但人民授權畢竟是間接的。而治理權當中的相當一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。

三是運作不同。管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是復合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。

從一元單向治理向多元交互共治的結構性變化，意味著我們不僅于思想觀念上不再走人治的老路，而且于政治生態上鏟除了人治隱形存在的可能，使法治不僅僅停留在口頭上。

穩定不是治理的唯一價值

《財經國家周刊》：目前國家治理面臨的主要內容是什么？要把握哪些國家治理的戰略要點？

江必新：當前我國國家治理的內容：一是維護社會和市場秩序；二是防范、處理天災人禍等社會風險；三是調和、處置社會糾紛和沖突；四是服務和管理流動務工人員、農村留守老婦幼等特殊人群；五是引導和監管基于互聯網的“虛擬社區”以及類似場域。

這些工作紛繁復雜、千頭萬緒，如果就事論事、頭痛醫頭，只會是事倍功半，所以必須分析實現有效治理的戰略路徑，找到國家治理的制高點、切入點、突破點、著力點。

治理的制高點是倫理塑造。治理工作直接作用于人的行為，但行為是思想影響的，所以，引導思想觀念、構建先進文化、塑造社會倫理，是更為根本的治理戰略。從這個意義上講，大力倡導以富強民主文明和諧，自由平等公正法治，愛國敬業誠信友善為基本內容的社會主義核心價值觀，不僅是文化建設的重要內容，更是治理的制高點。

治理的切入點是源頭治理。當前因土地征用、房屋拆遷、歷史遺留等問題引發的社會矛盾多樣多發，除各方面客觀原因外，一個重要原因是一些干部在處理政府與群眾利益關系上，沒有樹立把改革成果更多惠及百姓的理念。實踐證明，只有讓廣大群眾從黨和政府的方針政策中獲得實惠，才能從源頭上減少社會矛盾。現階段不可能消滅貧富差距，但必須下大力氣解決因違法違規而產生的貧富差距，這就要求反對特權，推動權利公平、機會公平、規則公平的實現。而對于因身體缺陷、智識水平等合理差別因素造成的低收入困難群體，則應切實解決好其社會保障問題。

治理的突破點是群防群治。國家治理，重點在基層，關鍵靠群眾。要善于依靠基層組織和廣大群眾，提高預防化解社會矛盾的能力和水平。要通過群眾自治，讓群眾自己組織起來解決自己的問題。

治理的著力點是法治方式。各級領導和公職人員須牢固確立憲法至上、法律權威的意識，不斷提高依法找法、用法靠法的能力，切實把發展這個第一要務、穩定這個第一責任和依法辦事這個第一要求有機統一起來，絕不能因“維穩”而突破法律的底線，絕不能因害怕上訪而遷就個人的非法要求，絕不能因個別正義而犧牲規則之治的普遍正義。

《財經國家周刊》：多年來，維穩一直是各級黨委政府重要的任務之一。那么，在現代化的國家治理體系和治理能力的構建過程中，還將有哪些新內容成為政府治理的價值目標？

江必新：秩序穩定作為治理的價值目標，是毋庸置疑的，但它只是初級價值，更非唯一價值。

首先，治理應有利于激發社會活力。實現人的自由而全面的發展，是根本價值目標。在當前利益多元化、文化多樣化的條件下，國家治理既要確保公共利益和主流道德價值不受侵害，也要根據實際情況尊重差異、包容多樣、考慮個別，特別是要保障憲法確認的個人自由，承認合法合理的個性化追求，讓公民和社會組織充滿生機活力，使社會保持動態平衡穩定狀態。

其次，治理應有助于擴大人民民主。全會突出強調了堅持人民主體地位和發展社會主義民主政治。人民民主是社會主義的生命，國家治理要以保證人民當家做主為根本，更加注重健全民主制度、豐富民主形式。要推動人民代表大會制度與時俱進，推進協商民主廣泛多層制度化發展，發展基層民主。要廣泛發動各類社會組織和公民參與政府的治理工作或者進行自治。工會、共青團、婦聯、工商聯、學聯、青聯、科協、文聯、記協、殘聯、貿促會等人民團體應在引導相應群體的行為、維護其權益、化解矛盾方面發揮更大作用；居委會、村委會應在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中承擔更多責任；應培育壯大社會中介機構，強化其在維護社會信用體系、降低交易成本中的地位和作用。

此外，治理應有助于實現社會正義。國家治理的重要任務之一就是努力營造公平的社會環境，促進形成正義的社會制度。 在此問題上，政府的角色和責任至關重要。政府行為必須反對“四風”、整肅腐敗、提升公信，以公平正義的治理行為創造公平正義的社會局面。

最后，治理還應有益于增進人民福祉。民生艱難是社會不穩的關鍵因素之一，所以謀民生之利，解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，是深層次的國家治理，有事半功倍之效。政府負有改善民生的首要責任，特別是要把保基本的責任履行到位，但同時也要擴大向社會力量購買公共服務，通過政府職能轉變、拓展治理主體來提高民生事業的質量和效率。

治理的基本方式必然是法治

《財經國家周刊》：現代化的國家治理體系中，治理主體已經不再只是政府，而是包括社會組織和個人在內的多元主體，如何協調多元主體在國家治理中的作用？

江必新：目前對于治理主體的多元性已經有了共識，但還存在以下三個重要的理論與實踐問題：第一，國家權力在治理主體體系中處于何種地位。有人認為政府應該是在社會組織和個人治理不能或無效時才跟進，即政府治理應居于補缺地位；也有人認為政府治理應居于主導地位。

我認為，不宜簡單地講補缺地位或主導地位。十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這意味著在經濟建設領域，政府必須讓路。但社會治理與經濟建設有區別，不宜像定位政府調節經濟那樣，把政府治理社會定位于補缺。在維護秩序、化解風險、處理危機等方面，政府必須努力掌握預防化解社會矛盾的主動權，而不是等社會力量和個人無法處理時才出面。檢驗治理水平的高低，不僅要看緊急情況下應急處置能力，更要看常態下矛盾糾紛預防化解效果。實踐證明，要有效避免小事演化成大事，關鍵在于完善矛盾糾紛排查、預警、化解、處置機制。要把源頭治理、動態管理、應急處置有機結合起來。

與此同時，也要注意發揮基層干部和群防群治力量的優勢。十八大以來，中央在闡述社會管理體制時，提的不是“政府主導”而是“政府負責”，這一表述啟發我們，不必糾纏“主導”的問題，而應研究功能和責任問題。

《財經國家周刊》：那么，多元主體共治如何實現合作？

江必新：合作治理并不是新東西，我國在1980年代就開始執行“社會治安綜合治理”方針，所謂綜合治理，實質就是合作治理。如今，綜合治理已從“社會治安”擴展到“社會管理”。但在實踐中，合作治理還存在著協調性、匹配性以及運作成本等問題。因為不同的合作治理事項，會有不同的主體牽頭。如果是政府牽頭，可能比較容易協調，但某些社會組織的匹配性可能存在問題；如果是社會組織牽頭，政府如何配合、在多大程度上配合，是需要深入探討的。同時，合作治理也要考慮成本，既要動員多方力量，又要盡可能做到廉價，合理的成本分攤機制和財務監督機制都需進一步健全。

《財經國家周刊》：推進國家治理體系和治理能力現代化，將采取哪些治理方式？

江必新：國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治，而不是簡單命令式、完全行政化的管理。

但關鍵還是要創新。可以積極嘗試的治理新方法有：第一，非對抗性和“軟法”。具體要求是：變整治為疏導，變剛性為柔性。以治理城市占道經營為例，目前已有一些地方采用規范設立“便民經營服務點”的方法，兼顧了市民生活便利、經營者正當權益與市容整潔，達到了多贏的效果。在軟法方面，應更加注重發揮激勵性法律規范和鄉規民約等社會自治規則的作用。

第二，契約化和合作規制。具體要求是：變命令為協商，變指揮為指導。例如山東省各級公安機關在平安山東建設中，探索出政法部門與保險公司共同建立社區治安防范與人身、財產損害補償相結合的“契約式治安保險聯防”治理新機制，取得了良好成效。

第三，提供服務或社會福利。具體要求是：變監管為服務，變強制為利導。例如流動人口不愿意辦理登記怎么辦？江蘇省采取的辦法是“登記積分制”，經過一定年限，達到規定積分后，流動人員就可以享受保障住房、子女上學等待遇，最后還能成為當地市民。

第四，市場化和競爭機制。具體要求是：變官辦為民營，變壟斷為競爭。以污染治理為例，環境污染行政處罰固然不能丟，但“排污權交易”的治理方法把政府與企業間的行政關系變成市場的經濟交易，使得企業自覺提高治污積極性，從而控制一定區域內的排污總量。

第五，程序化和科技手段。具體要求是：變實體為程序，變“人控”為“機控”。注重采取程序化的技巧來處理實體上的問題。應充分利用現代科技手段來拓寬治理邊界、提高治理效率、增強治理精度，排除權力、人情、金錢等導致的“搞例外”“走后門”現象。