農地確權發證三建議

農村土地承包經營權登記發證是一項重大決策，對于保護廣大農戶的土地權利、促進農村長治久安具有深遠意義，對于這一耗資巨大且影響廣泛的工程，在推行時須慎之又慎，如果把握不當，容易給后續相關工作帶來羈絆。

首先，發證工作宜在第三輪承包之后再穩步推開。

目前，第二輪土地承包期還有十年時間，而按現行計劃，完成登記發證需要五年，這意味著農民拿到權證后，再過五年就要開展第三輪承包，登記發證要重起爐灶，如此易造成浪費。而眼下農村耕地占用不均問題非常嚴重，不重新分地會影響農村的發展穩定，因此開展第三輪承包，重新分地勢在必行。

從技術層面看，由于測量精度原因，承包合同記載的面積與登記發證的面積難以一致。根據物權法規定，承包經營權是合同生效，而不是登記生效。如果一定要以登記發證面積為準，就需要重新簽訂承包合同，根據新合同登記發證，這種做法在實踐中由于工作量巨大，并不十分現實。況且一直以來，各項農業補貼和征地補償的計算，都是以承包合同記載的面積為準。如果改用登記發證面積，就很可能引發新的社會矛盾，給各級政府的工作帶來混亂。

其次，在第三輪土地承包開始前，需認真做好登記發證的各項準備工作。

研究表明，現行三十年承包期容易導致農戶的短期行為，不利于耕地資源的永續利用。按照土地估價理論，七十年的土地價格幾乎等于土地所有權的價格，這樣既維護了土地公有制，又充分落實了承包經營權人的權利，是土地公有制的最好實現形式，切實保證土地資源的永續利用和可持續發展，也符合中央關于維持土地承包關系永久不變的精神。

在考慮是否延長承包期限的同時，還要認真研究承包經營權是合同生效還是登記生效。我們認為，承包經營權宜采用登記生效。自清末民初以來，中國一直沿用了大陸法系的立法思想和基本原則，而大陸法系有關不動產權利所取得的規定就是采用登記生效。但在現行物權法體系下，其他不動產權利都采用登記生效，只有承包經營權采用合同生效。如果按照合同生效理論就會產生一個悖論，因為不動產權利登記完全是權利人的自愿行為，那么也就沒有必要由政府出面，組織開展統一的登記發證工作。

第三， 要下決心減少登記發證的時間和投入成本。

我們認為，第三輪土地承包宜采取簽訂合同和登記發證同步進行的方式，同時確定適當的測量精度。新一輪土地承包若采取簽訂合同和登記發證分別進行的方式，將不可避免地出現承包合同記載的面積與登記發證測出的面積不一致的問題，而且重新簽訂合同要五年，登記發證再五年，會大幅提高登記發證的時間成本。

在測量精度方面，只要在國家土地調查的基礎上，通過開展承包經營權的權屬權籍調查，就完全可以滿足登記發證的需要，從而大大節省經費。如果重張旗鼓，采用大比例尺，逐地塊實地測量，全國恐怕要耗費上千億資金，成本投入過大。