使農業轉移人口真正融入城市

農業轉移人口市民化是指農業轉移人口在實現職業轉變的基礎上，獲得與城鎮戶籍居民均等一致的社會身份和權利，能公平公正地享受城鎮公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融。城鎮化的本質就是農業人口向城鎮非農產業的轉移和集中，推進農業轉移人口市民化，促進目前的近2.7億、每年新增幾百萬的農業轉移人口真正融入城市。

第一，加快戶籍制度改革。

從國情出發，我國推進農業轉移人口市民化應加快戶籍制度改革，放寬落戶條件，讓有意愿有能力的農業轉移人口在城鎮落戶定居成為市民。國務院日前出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），無疑將會大大推進我國農業轉移人口市民化進程，促進我國城鎮化的健康發展。

《意見》進一步調整了戶口遷移政策，放寬了中小城市的落戶限制，將極大地促進農業轉移人口在城鎮落戶定居。《意見》對大中小城市、特大城市如何落戶提出了具體要求，明確了具體的政策，就是要兼顧大中小城市和建制鎮，東中西部地區不同的實際，根據人口的規模和各地綜合承載能力的不同情況，實行差別化的落戶政策。總的要求是，能放開的放開，該控制的控制。對建制鎮和小城市是全面放開，基本沒有門檻，只要有意愿、想落戶，有合法穩定的住所（包括租房）都可以落戶。中等城市是基本放開，門檻比較低，只要有合法穩定的住所，合法穩定的就業，有意愿落戶的，都可以有序落戶。對大城市，也降低了門檻。城區人口100萬至300萬的城市，只要有合法穩定就業，達到一定年限，并有合法穩定的住所，同時按照國家規定參加社會保險達到一定的年限就可以落戶。城區人口300萬到500萬的城市，要適度控制落戶的規模和節奏，落戶的條件相對嚴格一些。對于500萬人口以上的特大城市，要建立積分制度，建立公開透明的落戶通道。目前，在我國農業轉移人口中，在省內轉移就業的比重超過70%，在中小城市（地級及以下城市）就業的比重超過70%，放開中小城市的落戶限制，必將大大促進農業轉移人口在城鎮落戶定居。

第二，推進公共服務均等化。

農業轉移人口市民化是一個過程，這個過程的實質是公共服務和社會權利均等化的過程。從國情出發，我國推進農業轉移人口市民化還應推進公共服務均等化，將社會福利與戶籍剝離，讓暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的農業轉移人口，能享有基本公共服務。《意見》明確提出要建立居住證制度，并將基本公共服務與居住證掛鉤，必將大大推進農業轉移人口公共服務均等化進程。《意見》提出，公民離開常住戶口所在地到其他設區的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領居住證。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利；以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利，同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。在目前的近2.7億農業轉移人口中，尚不具備市民化能力、不能承擔市民化成本，或沒有市民化意愿的比重還很高，對于這些人如何保障其基本公共服務，一直是一個難點問題。而居住證制度實施，將在很大程度上解決這一問題，既能保障這些農業轉移人口當期的基本公共服務，也為這些人群今后在城市落戶定居奠定更好的基礎。

第三，打通綠色通道。

《意見》相關配套政策的實施，將為上述戶籍制度和居住證制度的改革打通綠色通道。

影響政策有效實施的障礙，是目前我國適應農業轉移人口市民化的財政分擔機制還不健全。不論是放寬落戶政策，還是推進依托于居住證的公共服務均等化，核心都在于“錢”。現行的公共服務資源大多仍以常住人口來配置，不能適應人口大規模流動的要求，這直接導致地方政府、特別是外來人口比重高的地方政府，推進農業轉移人口市民化的動力不足。因此，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，讓農業轉移人口市民化數量越多的地方，獲得的財政轉移支付金額越多，必將增強地方政府推進農業轉移人口市民化的動力。《意見》提出，要加強基本公共服務財力保障，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，完善轉移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務的財力。

另一個影響政策有效實施的障礙，是包括農業轉移人口在內的流動人口信息不充分，調整不及時，各部門信息不能互聯互通共享，不能為相關決策提供及時有效的支撐。《意見》提出，要健全人口信息管理制度，建設和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的國家人口基礎信息庫，這將有助于各級各地政府有效掌握人口轉移和遷移信息，使財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制能真正得到落實。

（作者：國務院發展研究中心農村部研究員）

責任編輯：杜梅萍