應逐步擺脫土地財政依賴

土地開發為欠發達地區增加財政收入、推進城市基礎設施建設、完善城市功能、促進人口向城市集聚、吸引外來投資和帶動產業發展作出了歷史性貢獻。洞口縣作為欠發達地區，也是土地財政的受益者。但是，從長遠看，欠發達地區應有計劃地逐步擺脫土地財政依賴。

洞口縣土地財政現狀

2010年以來，洞口縣土地財政主要呈現以下四個特點。

土地財政收入占財政總收入的比重逐年提高。2010年、2011年、2012年，洞口縣財政總收入分別為33721萬元、41534萬元、53213萬元；國稅涉地稅收收入分別為61萬元、725萬元、279萬元，地稅涉地稅收收入分別為6646萬元、10174萬元、13237萬元，財政涉地收入分別為2096萬元、3205萬元、5401萬元，土地財政收入分別為8803萬元、14104萬元、18917萬元，土地財政收入占財政總收入比重分別為26.1%、34.0%、35.5%。

涉地稅收收入占地方稅收收入半壁江山。2010年、2011年、2012年，洞口縣地稅入庫收入分別為13244萬元、17949萬元、22083萬元，涉地稅收收入占地稅總收入比重分別為50.2%、56.7%、56.7%。

基金預算收入對土地財政的依賴度居高不下。2010年、2011年，洞口縣國有土地出讓收入占基金預算收入的比重達到78.0%、89.9%，占地方一般預算收入比重分別達到115.2%、107.8%，規模達到了較高值，超過了年度縣本級一般預算收入。

新增建設用地項目及面積增速較快。2010年至2012年，洞口縣因經濟開發區工業企業入園以及房地產開發等原因招進的省外內聯引資項目逐年增長，分別為19個、25個、31個，且都使用了新增建設用地。據國土部門統計，2010年至2012年，洞口縣土地出讓面積分別達到261362平方米、501400平方米、115955平方米，用地規模越來越大，2011年達到頂峰，2012年有所減緩。三年共出讓土地65宗，出讓總收入達7.1億元。

土地財政對縣域經濟發展的影響

土地財政受土地資源有限性的制約。中國是一個人口大國，在相當長的歷史階段，人多地少的矛盾將長期存在，可開發的土地越來越稀缺，拆遷成本越來越高，土地出讓凈收益也會越來越少。就洞口縣而言，現有耕地面積54261.62公頃，人均耕地面積僅0.94畝，低于1.14畝的全省人均水平，人均耕地總量全國排名靠后，后備土地利用資源匱乏。若對土地財政長期過分依賴，縣域經濟發展將面臨后勁乏力的風險。

土地財政受土地市場供求關系的制約。土地供過于求價格低于價值，供不應求價格高于價值，因此，如果過分開發土地，用地規模無序擴張，將導致土地供應的飽和或超飽和，最終造成土地資源的貶值和浪費。

土地財政加劇了資源保護和經濟發展的矛盾。據國土部門統計，2008年至2012年，洞口縣城鎮建設用地面積共350.5公頃，平均每年建設用地達70.1公頃，遠高于40公頃/年的規劃用地控制值。過分利用建設用地，不但加重土地粗放利用程度，甚至對耕地保護形成巨大威脅。另外，地方政府的地稅收入過分依賴房地產開發，將造成一些房地產開發商拿地后，為哄抬房價或地價故意囤地，土地未有效利用，甚至閑置浪費，對經濟的良性循環發展構成阻礙。

土地財政易造成“寅吃卯糧”式的激進發展。在現行財稅體制下，土地出讓收入既是地方政府可直接支配財力的重要部分，也是完成上級財稅增長指標的重要途徑，這種狀況極易導致地方政府運用各種手段擴大土地出讓規模換取眼前經濟發展。這種方式實際上是一次性預收并一次性預支了未來若干年的土地收益總和，是一種對土地收益的高強度“透支”。這種“寅吃卯糧”的做法是典型的短期激進式發展，與持續健康的科學發展觀背道而馳。

逐步擺脫土地財政依賴的對策

隨著土地財政弊端的逐步顯現，我們應切實落實科學發展觀，逐步削弱對土地財政的依賴程度，最終實現縣域經濟走向持續健康發展的快車道。

加強土地供應管理，做到節約集約用地。土地是不可再生的有限資源，是發展經濟的重要要素，保持土地供應與經濟增長的長期性和穩定性相適應，節約集約用地是基礎。一是控制用地總量。每年政府投放市場的各類土地，應適度從緊控制。二是盤活用地存量。對全縣已供土地利用率不高的地塊，甚至閑置的土地要想方設法將其盤活、調整或置換給一些有發展優勢的產業。按照《閑置土地處置辦法》，重點加大對經濟開發區閑置土地的處置力度，對閑置兩年以上的開發區土地，政府應以成本價強制收回，或置換給真正缺地的優勢企業。三是優化用地結構。每年投放市場的土地必須優先保障工業、基礎設施、公益性事業以及旅游和生態觀光等有潛力、有特色、有稅收的產業發展。同時，當城市建設達到一定規模后，應引導土地財政資金從投向城市建設為主向扶持實體產業為主轉變。

強化土地開發項目管理，充分提高土地效益。逐步擺脫土地財政依賴，精細化管理土地是關鍵。一是認真抓好土地的前期開發，充分凸顯土地價值。凡是沒有完成征地拆遷和前期開發，未達到“三通一平”以上條件的土地，一律不得出讓。二是強化土地出讓收支管理，為土地和土地收入的管理建好制度平臺。逐步實現土地出讓收支全額納入地方基金預算管理的規定，將土地出讓收入全額繳入地方國庫，支出通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。三是加大對土地開發建設模式的改革。在洞口城市建設項目中，今后應逐步建立項目法人制取代臨時指揮部負責制，實施公司化運作，充分降低管理成本和財務成本。

堅持產業發展與城鎮擴容提質并重。洞口縣城鎮化率約30%，繼續推進城鎮擴容提質是今后洞口縣域經濟發展的重要舉措。擴容是形象，提質是根本，只有產業聚集了，才能有效促進城鎮擴容質量的提升。努力通過產業發展創造更多的就業機會，吸納更多的生產要素聚集，使擴大城市規模與強化產業支撐走上良性互動的軌道。

發揮優勢資源，做強實體產業。發展和壯大產業，才能真正發展好實體經濟，創造財富，改善財稅結構。一是發展農產品加工業。抓住洞口自然環境好、污染程度低的有利條件，打好綠色經濟牌，大力發展糧食、柑橘、南竹、木材、蔬菜、茶葉、金銀花等優質農產品加工業，培植和壯大一批稅源強勁的農業龍頭企業。二是突出礦業經濟。堅持以培育壯大經濟開發區的產業為基礎，重點依托豐富的煤、鐵、錳、硅等礦產資源發展礦產品深加工和精加工。科學制定洞口礦業資源開發與利用規劃，依據市場需求進行資源配置開采，嚴把準入關，努力加強與著名礦業加工企業的合作，實現錳、鐵等礦業經濟的歷史性突破。三是壯大文化旅游產業發展。洞口縣是革命老區縣、“中國宗祠文化之都”、“中國楹聯文化名縣”、中國“長壽之鄉”，文化底蘊深厚，又位于“大武陵”旅游圈，具有得天獨厚的旅游資源，全縣可開發的旅游資源571處，大有潛力挖掘的有99處。大力發展洞口文化、旅游產業，對帶動洞口第三產業發展，促進財稅增收潛力巨大。四是加快新興商貿物流業發展。洞口縣地處“湘黔古道”要沖，是邵陽市的西大門。滬昆高速東接沿海、西通云貴，洞口可一小時直達邵陽、懷化兩市，融入了長株潭“三小時經濟圈”。洞新高速、洞溆高速公路、懷邵衡快速鐵路、武岡機場的興建，洞口成為湖南西南部的交通樞紐，區域性交通商貿物流中心建設前景廣闊，必將成為洞口未來新興經濟增長點。

保護發展生態，爭取政策支持。洞口縣屬湖南省重點林區，森林資源豐富，現有林地占全縣土地面積的62%，森林覆蓋率達58.7%，先后獲得“全國造林綠化百佳縣”“全國森林資源管理先進縣”“全國生態文明先進縣”“中國綠色名縣”等殊榮，羅溪森林公園已晉升為國家級森林公園。獨特的生態資源優勢讓洞口納入了邵陽市西部生態經濟圈建設范疇。今后，洞口縣應本著“既要金山銀山，又要綠水青山”的發展思路，繼續保護好、發展好生態環境，扎扎實實為國家建立好生態屏障，既可加快帶動旅游業健康蓬勃發展，又可獲得上級的政策和資金支持，從而有力地促進縣域經濟發展。