遺憾的國庫管理權之爭

8月31日，全國人大常委會通過《預算法》修訂，歷時6年之久的“經理”與“代理”國庫管理體制之爭在立法層面畫上句號，但新《預算法》只是維持了我國現有的國庫管理體制框架，并未對國庫制度改革給出方向性的導引。

由中國人民銀行“經理國庫”這一說法，源自于1985年《國家金庫條例》的規定：“中國人民銀行具體經理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責。”而此后頒布的《預算法》（1994）、《中國人民銀行法》（2003）等法律法規，延續了人民銀行經理國庫這一表述及國庫管理體制。

而“代理國庫”的觀點則認為，同樣根據《國家金庫條例》的規定，各級財政機關享有同級國庫庫款的支配權，人民銀行僅負責辦理國家預算資金的收入和支出。各級財政部門應作為委托人對國庫庫款享有支配權，人民銀行只能以受托人身份，在財政部授權范圍內管理財政資金的收繳撥付，以保障財政資金運行。

“經理國庫”與“代理國庫”之爭的背后，雖然可以清晰地感到財政部與人民銀行兩大機構的行政權力博弈，但若將認知停留于此，則未免顯得簡單。實際上，經理與代理之爭已經觸及國庫的法律屬性、國庫存在的正當性以及國庫運行規則的公平性等法律問題。

國庫的屬性具有公共屬性毋庸置疑，但問題是國庫的公共屬性應當如何體現？如何才能確保國庫的公共屬性不至淪為一紙空文甚至個別人中飽私囊的玩物？最簡單的方法就是將國庫資金規模縮小，并藏富于民間；同時，通過完善預算制度來增加國庫運行的透明度；再次，加強對國庫資金運用的審核與監督。然而，這一切都將會對相關行政機構的權力構成層層限制，尤其是財政部門的權力。顯然，通過修法來限制行政機關權力的法治原則，與通過修法來擴大行政機關行政權力的內心企圖之間，根本就是南轅北轍、水火難容。

回顧國庫的起源，早在公元前3000多年前，在歐洲的宗教寺院里就出現了儲藏貢奉物品的專門倉庫，它具有管理“公共財物”的功能，并初具超然于部落家庭之外的“公共機構”的雛形。隨著國家的出現，國庫更成為管理國家公共財產的專門機構。古代希臘城邦國家同盟就有將同盟資金儲藏在特洛伊島的記載。在古代羅馬，也曾專門設置財務官負責保管國庫資金。歷史的印記足以說明在人類歷史的早期，國庫便具有公共屬性。然而在中世紀，國庫與封建特權的勾連，隱沒了國庫創立之初所具有的公庫色彩，而與封建君王的私庫混為一體。例如在13世紀的法國，就曾在國家正常的稅收征收體系之外，賦予國王代表享有罰款、沒收財產等特權。直到市場經濟建立以后，國庫又逐漸恢復了公共屬性，不再擁有封建法制上的特權，而回歸為國家在財產權利上的代表?？梢姡瑖鴰旄拍畹男纬?，是在公權濫用與公權限制雙重背景下循序漸進發展的歷史產物。

當前，各國國庫的管理模式，主要有存款制和金庫制兩大類型。存款制是國家將國庫資金存入包括中央銀行、商業銀行以及其他能夠提供存款賬戶服務的特定金融機構，并享有類似普通存款的儲戶權利的一種國庫管理制度。而金庫制，則是國家通過設立專門金庫來管理國庫資金一種國庫管理制度。金庫制又可以進一步分為國有金庫制（國家直接辦理國庫資金出納業務，又稱為固有金庫制度、獨立金庫制度），以及委托金庫制（國家委托特定金融機構，一般是中央銀行設立國家金庫，并由中央銀行負責國家金庫的日常運作）。我國即屬于委托金庫制。比較金庫制和存款制的異同，在存款制下，由于不存在有形的國庫機構，國庫僅表現為政府在特定金融機構開立的國庫資金賬戶，因此，存款制更便于國家資金與民間資金的調配，也更利于實施貨幣政策，各國都將存款制作為國庫制度改革的一個重要方向。而在金庫制下，國庫是負責辦理國庫資金收支與保管業務，并負有一定財政收支監督權力的行政機關。

遺憾的是，此次關于“經理國庫”還是“代理”之爭，并非是金庫制與存款制改革的方向之爭，而是由誰來代表國家委托中央銀行管理國庫的“名分”之爭，是財政部門與中央銀行之間爭奪行政資源的利益之爭。有鑒于此，無論“經理”與“代理”之爭的最終結果如何，都是在委托金庫制內的小格局爭議，都將國庫的屬性功能化、工具化了，而未能站在“國庫的本質屬性就是國家財產權利主體的代表”這一更為廣闊和長遠的角度來審視我國國庫制度的完善和發展方向。