關于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實施工程監(jiān)理的調查與思考

1984年，我國利用世界銀行貸款修建云南魯布革水電站，世界銀行要求引入國際通行的菲迪克（FIDIC）管理模式，拉開了中國實施工程監(jiān)理的序幕。1988年7月，建設部頒布《關于開展建設監(jiān)理工作的通知》，使工程監(jiān)理制度正式確立。2004年，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦開始推行土地治理項目工程建設監(jiān)理制度。實施工程監(jiān)理在有效控制工程投資、加快建設進度、提高工程質量，提升項目管理水平方面起到巨大促進作用。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以加強農(nóng)田基礎設施建設、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主要任務，決定了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程類型多、建設地點分散、規(guī)模大小不一、實施工程監(jiān)理難度大。近幾年，在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目檢查和驗收過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)理工作不同程度存在一些問題，需要進一步認真加以研究和解決。

一、黑龍江省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實施工程監(jiān)理情況

2005年黑龍江省農(nóng)業(yè)開發(fā)辦針對國家工程建設監(jiān)理辦法制定了具體實施細則，提高了監(jiān)理辦法的可操作性。隨著工程監(jiān)理制度的實施，監(jiān)理工程規(guī)模逐年加大，我省省級監(jiān)理工程總造價已經(jīng)由2005年的0.5億元提高到2012年的7.8億元，縣級監(jiān)理工程總造價2012年也已經(jīng)達到1.5億元。我省實施工程監(jiān)理的主要做法是：

（一）明確工程監(jiān)理范圍。我省規(guī)定，年度財政投資10萬以上（含10萬元）的小型水庫、攔河壩、排灌站、機電井、防滲渠道、機耕路、橋涵閘等單項工程，年度財政投資80萬元以上（含80萬元）的同類建筑物工程或機電井，納入省級監(jiān)理范圍，由省農(nóng)發(fā)辦統(tǒng)一委托專業(yè)監(jiān)理單位進行監(jiān)理。年度財政投資在10萬元以下、5萬元以上（含5萬元）的單項工程或年度財政投資80萬元以下的同類建筑物工程或機電井，納入縣級監(jiān)理范圍，由縣級農(nóng)發(fā)辦委托監(jiān)理單位進行監(jiān)理。

（二）擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位。每年在工程開工之前，對于實施省級監(jiān)理的工程，省農(nóng)發(fā)辦通過招標方式擇優(yōu)選定具備相應建設監(jiān)理資格的單位進行工程監(jiān)理。實施縣級監(jiān)理的工程，縣級農(nóng)發(fā)辦有的選擇有監(jiān)理資格的監(jiān)理單位，有的選擇有監(jiān)理能力的單位。有監(jiān)理資格的單位是指具有一定資質、經(jīng)國家認可的專業(yè)監(jiān)理單位；有監(jiān)理能力的單位是指有相關專業(yè)技術力量的法人，其中相關專業(yè)技術人員不少于5名，有承擔同類工程的建設監(jiān)理或質量監(jiān)督工作經(jīng)驗，能夠運用先進技術和科學方法完成監(jiān)理任務。

（三）明確監(jiān)理內(nèi)容。監(jiān)理單位按照工程建設合同控制工程建設投資、建設工期和工程質量，協(xié)調有關單位間的工作關系。監(jiān)理單位的具體工作內(nèi)容包括：審查施工單位提出的施工組織設計、施工技術方案和施工進度計劃；審查與控制工程建設所需施工材料、設備的質量，對不能滿足施工質量要求的，督促施工單位采取措施限期解決；督促檢查施工單位嚴格執(zhí)行工程承包合同和國家工程技術規(guī)范標準，對施工過程進行全程監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題及時指令施工單位采取措施進行處理，必要時指令施工單位停工整改；組織工程建設質量綜合評定，簽署工程檢驗認可書和工程付款憑證；定期向監(jiān)理委托單位報告工程施工進度、工程質量和相關控制措施的情況；工程竣工后，整理合同文件和有關工程技術檔案材料，參與工程竣工預驗收和相關驗收文件的簽署，提交工程監(jiān)理報告和檔案資料；在工程保修階段，負責檢查工程質量狀況，承擔質量責任，并督促施工單位保修。

（四）明確監(jiān)理程序。監(jiān)理單位根據(jù)項目實際情況編制工程建設監(jiān)理規(guī)劃，按工程建設進度編制工程建設監(jiān)理細則，按照監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理細則進行建設監(jiān)理。實施監(jiān)理前，監(jiān)理委托單位將選定的監(jiān)理單位、監(jiān)理的內(nèi)容、監(jiān)理人員姓名及所賦予的權限，書面通知工程施工單位。工程建設監(jiān)理過程中，施工單位應當按照國家有關工程建設的法規(guī)、簽訂的工程建設合同以及建設監(jiān)理合同的規(guī)定接受監(jiān)理。監(jiān)理單位應組建由相關資質人員參加的工程建設監(jiān)理機構，工程施工階段，監(jiān)理機構或監(jiān)理人員應進駐施工現(xiàn)場，采取旁站、巡視和平行檢驗等形式，按作業(yè)程序即時進行建設監(jiān)理。

（五）規(guī)定監(jiān)理單位的責任與義務。監(jiān)理單位按照“公正、獨立”的原則，主動開展工程建設監(jiān)理工作，維護監(jiān)理委托單位以及施工單位的合法權益。不允許監(jiān)理單位轉讓、分包監(jiān)理業(yè)務。監(jiān)理單位不得從事所監(jiān)理工程的施工和建筑材料、構配件、機械設備等的經(jīng)營活動。監(jiān)理人員不得在所監(jiān)理工程的項目法人單位、建設單位或施工、設備制造、材料供應單位兼職，不得是施工、設備制造和材料、構配件供應單位的合伙經(jīng)營者。監(jiān)理單位在監(jiān)理過程中，由于未按合同規(guī)定進行監(jiān)理而造成工程損失的，應承擔相應的經(jīng)濟責任和法律責任；監(jiān)理單位與施工單位串通，為施工單位謀取非法利益而造成工程損失的，與施工單位承擔連帶賠償責任。監(jiān)理人員按照監(jiān)理合同規(guī)定行使監(jiān)理單位的權限，在授權范圍內(nèi)發(fā)布有關指令。項目建設單位或縣級農(nóng)發(fā)辦不得擅自更改監(jiān)理人員的指令。監(jiān)理人員有權建議撤換不合格的施工單位、項目經(jīng)理及有關人員。未經(jīng)監(jiān)理人員簽字認可，建筑材料、構配件和設備不得在工程上使用或安裝；施工單位不得進入下一道工序進行施工；財政部門不得撥付工程進度款；農(nóng)發(fā)機構不得進行竣工驗收。

（六）制定監(jiān)理費用支付標準和程序。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理費，按照實施監(jiān)理的單項工程年度財政投資總額的2%以內(nèi)控制使用，從地方財政配套資金中列支。實施省級監(jiān)理的工程，單項工程驗收合格后，由實施監(jiān)理的項目縣農(nóng)發(fā)辦給監(jiān)理單位開具監(jiān)理費用支出憑證，監(jiān)理單位按照監(jiān)理合同到省農(nóng)發(fā)辦報賬支付監(jiān)理費用。實施縣級監(jiān)理的，監(jiān)理費的支付實行縣級報賬制，按實際支出數(shù)計入工程成本。監(jiān)理費報賬時，應按監(jiān)理費總額的20%預留質量保證金，待項目驗收合格后再予以撥付。

多年來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理在項目建設中的突出作用，得到了農(nóng)業(yè)開發(fā)部門和項目區(qū)廣大干部群眾的一致認可：杜絕了工程以舊頂新，保證了工程建設真實性；提高了工程建設質量，農(nóng)業(yè)開發(fā)系統(tǒng)工作效率顯著提升；保證了項目建設進度，工程按期發(fā)揮效益；保證資金運行安全，實現(xiàn)資金效益最大化；規(guī)范了項目管理，提高了項目管理水平。

二、存在的問題

（一）建設監(jiān)理市場行為不規(guī)范。一是有掛靠監(jiān)理單位現(xiàn)象。有的監(jiān)理公司沒有資質或監(jiān)理能力，掛靠有資質的監(jiān)理公司，用有資質監(jiān)理公司的資質和證件，然后給被掛靠公司付一部分管理費用。二是監(jiān)理人員待遇偏低。一般監(jiān)理人員月工資在2000元左右，總監(jiān)理工程師月工資接近3000元，這樣的工資待遇吸引不了高智能人才，也很難留住高素質人才。

（二）監(jiān)理單位投入力量不足。一是技術力量投入不足。監(jiān)理公司兩、三個縣安排一個監(jiān)理人員，有的監(jiān)理人員年齡偏大，還有的監(jiān)理人員專業(yè)資質不符合所監(jiān)理工程的專業(yè)要求。二是監(jiān)理設備投入不足。很多監(jiān)理單位延續(xù)過去使用的鋼尺、米繩、坍落筒等檢查工具，沒有運用現(xiàn)代化設備和手段。如配備GPS定位儀及測量儀等有效、簡便、快捷的先進儀器設備。另外，監(jiān)理工程師去項目區(qū)必須搭乘建設單位或施工單位的交通工具，工作效率不高。

（三）監(jiān)理人員素質不過硬。一是有的監(jiān)理人員專業(yè)素質不過硬。有的監(jiān)理單位為降低成本，臨時雇傭一些年齡高或實習的技術人員，有的監(jiān)理人員沒有監(jiān)理工程師資格證書。有的監(jiān)理人員在現(xiàn)場管理工作中不能及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。有的竣工資料編寫不規(guī)范、表格填寫不清楚。個別監(jiān)理人員甚至對合同條款、監(jiān)理程序、監(jiān)理方法不了解，不能按監(jiān)理程序開展工作，想怎么管就怎么管。二是有少數(shù)監(jiān)理人員政治素質不過關。由于工資待遇低，有的監(jiān)理人員工作責任心不強，不能嚴格監(jiān)理、秉公辦事，有的甚至向施工單位索、拿、卡、要，收施工單位紅包，工作中睜只眼閉只眼，不堅持質量標準，給工程質量留下隱患。

（四）監(jiān)理程序不規(guī)范。一是監(jiān)理過程不規(guī)范。有的監(jiān)理單位沒有編制項目監(jiān)理規(guī)劃，工作沒有計劃性，無章可循。有的工程沒有開工就編制完成了竣工檔案資料。有的監(jiān)理資料中建設內(nèi)容與實際施工的工程不相符，甚至資料竣工日期與施工時間相矛盾。有的施工監(jiān)理不到位，該進行檢查時不檢查，該旁站監(jiān)理時不旁站，甚至不管工程是否合格都簽字。二是監(jiān)理人員不駐守項目區(qū)。有的監(jiān)理人員不能參與工程施工的全過程管理，開工時來一次，竣工時來一次，有些表格直接委托施工單位填寫，竣工時監(jiān)理人員統(tǒng)一在上面簽字蓋章。

三、建議

（一）規(guī)范選擇監(jiān)理單位。一是招標選擇監(jiān)理單位。在項目實施前繼續(xù)通過公開招標形式，選擇綜合素質高、業(yè)務能力強、社會信譽好的監(jiān)理單位進入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)建設監(jiān)理市場。對于以往的，在農(nóng)業(yè)開發(fā)工程監(jiān)理過程中有違規(guī)現(xiàn)象的單位、監(jiān)理人員要取消其監(jiān)理資格。二是明確監(jiān)理人員配備計劃。監(jiān)理工作要求監(jiān)理人員必須具備高技能、高素質，對監(jiān)理單位固定人員少于規(guī)定人數(shù)和專業(yè)不相符的監(jiān)理單位不進行委托。在簽訂合同中，要明確監(jiān)理單位監(jiān)理人員配備數(shù)量、從事專業(yè)、配備檢驗檢測設備清單、交通工具，后勤保障等。

（二）加強對監(jiān)理單位管理。一是加強檢查考核。省農(nóng)發(fā)辦要建立監(jiān)理單位考核辦法。在工程建設過程中，定期對監(jiān)理單位監(jiān)理人員數(shù)量、在崗情況、工作程序、工作方法、工作質量、設備配備數(shù)量標準、敬業(yè)態(tài)度和職業(yè)道德進行全面考核。縣級農(nóng)發(fā)辦對監(jiān)理單位制定的內(nèi)部質量體系控制、監(jiān)理業(yè)務處理、信息搜集傳遞、資料分類整理歸檔、監(jiān)理資料規(guī)范性進行考核，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并作為支付監(jiān)理費用重要考核內(nèi)容。二是對監(jiān)理人員進行培訓。每年年初由省農(nóng)發(fā)辦統(tǒng)一召開會議，總結上年工作，布置下年度監(jiān)理任務，并組織對監(jiān)理公司監(jiān)理人員進行上崗培訓。一方面對監(jiān)理人員進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關政策法規(guī)、專業(yè)知識培訓，使監(jiān)理人員掌握工程建設的質量控制方法及儀器設備的使用；另一方面對監(jiān)理人員進行職業(yè)道德培訓，強化監(jiān)理人員廉潔自律意識，使監(jiān)理人員在工作中做到守法、誠信、公正、公平。

（三）規(guī)范監(jiān)理程序。一是明確監(jiān)理單位工作程序。以書面形式明確監(jiān)理委托單位、縣級農(nóng)發(fā)辦、監(jiān)理單位、施工單位四者之間聯(lián)系及管理流程，保證信息的及時傳遞和反饋。要求監(jiān)理單位制定施工過程質量控制程序、施工進度控制程序、支付結算控制程序、安全生產(chǎn)控制程序、信息管理程序、質量事故處理程序、工程變更竣工驗收程序等，在時間和空間范圍內(nèi)保證監(jiān)理監(jiān)控不漏監(jiān)，保證各個工作環(huán)節(jié)都在受控狀態(tài)。二是明確監(jiān)理單位按照監(jiān)理細則實施監(jiān)理。工程開工前，監(jiān)理人員要編寫監(jiān)理規(guī)劃和實施細則，按照監(jiān)理規(guī)劃、細則進行工程監(jiān)理，規(guī)范開展監(jiān)理工作，對不同專業(yè)、不同層次的監(jiān)理人員要進行嚴格的職責分工。明確旁站、檢查與巡視的具體工程和具體部位。工程建設中或竣工后要及時匯總整理監(jiān)理資料，分類歸檔，真實體現(xiàn)各個工程監(jiān)理階段的工程進度和質量。

（四）規(guī)范監(jiān)理內(nèi)容。一是對工程質量進行監(jiān)督控制。監(jiān)理人員要對進場材料進行認真檢驗，堵住質量問題的源頭；要對施工工藝進行檢查，通過旁站、檢查與巡視對施工單位機械設備的配備、施工方法和施工程序進行監(jiān)督和控制；要對竣工工程認真檢查，全面控制工程的整體質量和外觀質量。二是對項目工程進度控制。監(jiān)理單位要在不同施工階段，制定有針對性的進度控制措施，提出各施工單位及主要設備、材料的進場時間表，對設備、材料供應商的供貨計劃及實施情況進行監(jiān)督。認真審查施工單位的施工進度計劃，并檢查實施情況，隨時監(jiān)控實際進度，發(fā)現(xiàn)偏差，及時督促施工單位提出調整意見，并提出監(jiān)理審查意見。三是對工程費用控制。監(jiān)理單位要嚴格審核施工單位提交的資金報賬申請，復核已完成工程量和單價組成，簽署工程付款憑證，嚴格控制工程變更。四是對合同履行管理。監(jiān)理單位要按程序辦事，熟悉合同，準確理解合同，平時要注意資料和證據(jù)的搜集，一切憑原始材料和數(shù)據(jù)說話，督促縣級農(nóng)發(fā)辦與施工單位履行合同中規(guī)定的職責。五是對信息資料管理。監(jiān)理人員要對所需的技術信息進行搜集、定性、存儲、傳遞、歸檔等，重點是對施工現(xiàn)場監(jiān)理會議記錄、監(jiān)理日記、各類監(jiān)理報表、監(jiān)理現(xiàn)場監(jiān)督檢查記錄資料、簡報以及監(jiān)理報告等進行搜集和管理。六是做好協(xié)調工作。對建設過程中出現(xiàn)的各種矛盾進行組織協(xié)調，保證工程建設順利完成。

（五）規(guī)范監(jiān)理方法。一是明確不同部位監(jiān)理方式。監(jiān)理工作的重點要放在事前控制，制定針對性強、符合工程特點的監(jiān)理旁站計劃。監(jiān)理人員必須對關鍵部位、關鍵工序的施工實行旁站、巡視或平行檢查。二是定期進行階段驗收。監(jiān)理每個階段驗收時，只要發(fā)現(xiàn)不合格項目超出抽檢允許數(shù)量，必須要求先進行整改，整改合格后再繼續(xù)驗收，除對驗收首次發(fā)現(xiàn)不合格項目整改外，對所報驗收段重新全面抽驗，直到抽驗項目全部合格為止。三是實行監(jiān)理每月例會制。委托單位每月召開監(jiān)理工作例會，聽取監(jiān)理單位工作匯報，掌握工程質量、建設進度、資金撥付情況，適時適事研究和解決監(jiān)理工作中出現(xiàn)的問題和困難。四是明確監(jiān)理責任追究制度。2000年出臺的《建設工程質量管理條例》規(guī)定，監(jiān)理單位要對施工質量承擔監(jiān)理責任；《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》也規(guī)定了監(jiān)理企業(yè)和工程師要對工程安全承擔責任。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理也要執(zhí)行工程質量和安全責任監(jiān)理追究制度，確保工程建設質量。

（作者單位：黑龍江省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室）

責任編輯：洪峰