海南省農村資金互助社可持續發展的財政政策研究

2010年6月，隨著海南省第一家農村資金互助社 ——三亞市崖城鎮眾樹農村資金互助社（以下簡稱互助社）的開業，互助社試點工作逐漸在海口、三亞、萬寧3個市縣啟動。互助社的開業在一定程度上緩和了農村地區金融資源供需不平衡的狀況，為農村經濟發展提供了金融支持。筆者在分析現行財政支持政策的現狀和存在的問題的基礎上，就實現互助社可持續發展提出財政政策建議。

一、財政支持互助社發展的現狀

目前，財政對于互助社的支持主要表現在：一是完善基礎設施建設。如給予一定金額的開辦費、提供辦公場地等。在海南省3家互助社開辦之初，三亞市財政撥付50萬元專項扶持資金作為眾樹互助社的開辦費，萬寧和樂鎮互助社獲得政府支持30萬元，海口市甲子鎮龍潭互助社獲得40萬元的資金支持。二是給予財政貼息。以三亞市眾樹互助社為例，從開業至2012年12月30日，累計發放財政貼息貸款284萬元，貼息金額為16萬元。其中，2011年貼息金額共計56563元、獎勵金額27160.75元。萬寧和樂鎮互助社涉農貸款貼息金額為70293元，財政給予海口市甲子鎮龍潭互助社補貼利息200633元。

根據財政部、國家稅務總局印發《關于農村金融有關稅收政策的通知》（財稅[2010]4號）規定，自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機構農戶小額貸款的利息收入，免征營業稅，對金融機構農戶小額貸款的利息收入在計算應納稅所得額時，按90%計入收入總額。目前互助社的營業稅稅率為5%、所得稅稅率為25%，在稅收政策方面并沒有享受到營業稅、所得稅的優惠稅率。互助社盈利的能力較小，難以承受較多的稅收，相關免稅政策不明顯。

二、存在的問題

（一）政策落實不到位。財政部于2009年4月出臺了《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》，對村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社三類農村金融機構，按上年貸款平均余額的2%給予財政補貼。而海南省3家互助社在設立當年出現了費用補貼真空。定向費用補貼政策在設立當年沒有落實，2011年和2012年的定向費用補貼資金也沒有下達。

（二）財政資金補貼額度小、監督難度大。為鼓勵互助社快速發展，國家、省、市三級財政及農業部門每年都通過撥付專款（開辦費）等方式予以扶持，但財政資金補貼額度小且可持續性差。這種有選擇的現金補貼形式，實際是將權力下放到了某個部門，非常容易導致尋租現象，而且不利于對補貼資金用途進行監督，不利于提高資金使用效率。

（三）貼息政策的杠桿效應弱。由于貼息投入有限，導致貼息貸款規模小，覆蓋范圍不廣，并且現行財政政策對所有的涉農貸款給予同等的補貼和稅收優惠，而不考慮農村金融機構提供的貸款利率水平，不論是微利還是高額利潤都得到同樣的扶持政策，沒有體現出引導互助社提供有效金融服務的目標。

（四）稅收優惠力度小。一是現行的稅收政策措施形式比較單一，主要集中在營業稅及所得稅的稅收減免上。二是目前的稅收政策過于零散，主要以部門規章的形式體現，尚未上升到法律法規層次，帶有臨時性特征，如由財政部和稅務總局聯合下發的《關于農村金融有關稅收政策的通知》中，稅收優惠政策均只有幾年的期限。

（五）忽視外部環境建設。當前海南省農村信用環境并不理想，加之金融執法力度不夠，造成貸款懸空或逃廢的現象比較多。另外，由于農村比城市的就業環境相對較差，很多金融專業人才不愿到農村金融機構，尤其是村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等微型金融機構就業。這些問題不是農村金融機構本身可以解決，需要財政協助有關部門解決。目前財政政策中幾乎沒有涉及到改善農村金融發展的外部環境的措施。

三、政策建議

（一）改革財政補貼方式。一是取消無償的現金補助形式，盡快制定《農村資金互助社融資增信擔保辦法》，各級財政應建立專項擔保基金，按照監管有效、審慎經營、資本約束的原則，為互助社向金融機構融資提供擔保、增信支持。二是 加大對互助社支持力度，爭取更多的建設資金，落實中央財政的專項補助。三是制定財政對互助社專項補助資金的使用計劃，切實提高資金使用效益。四是增加互助社試點，增加“以獎代補”的資金。

（二）加強財政補貼資金的監管。一是嚴格審核。互助社負責貸款貼息的審核、申報；擔保機構負責對貸款項目、貸款金額、發放時間、期限、利率等進行認真核對和確認；財政部門負責審核貼息申請，及時撥付貼息資金。二是設置專賬。互助社單獨設置貼息貸款業務臺賬，妥善保管貸款合同及相關業務憑證，配合有關部門檢查。三是強化有效監督。互助社負責對貼息貸款的使用方向進行監督，確保貼息貸款用于扶持項目；財政部門定期或不定期檢查貼息資金使用情況，確保貼息政策落到實處。四是優化財政補貼資金撥付流程。為規范財政補貼資金管理，有效保障補貼資金安全，提高資金流轉效率，建議有關部門制定相關規定，從制度上對財政補貼資金的撥付流程和撥付時點進行規范。

（三）實行差別化的稅收優惠政策。按照區別對待的原則，加大對海南省農村資金互助社的稅收優惠力度，引導金融機構降低貸款利率水平，增加農村金融有效供給。對在國家基準貸款利率基礎上上浮不超過50%的村鎮銀行、互助社的涉農貸款利息收入免征營業稅，企業所得稅全免；對在國家基準貸款利率基礎上上浮50%—100%的村鎮銀行、互助社金融業務收入按照2%稅率征收營業稅，企業所得稅參考2009年所得稅法中微利企業20%的稅率征收；對在國家基準貸款利率基礎上上浮超過100%的村鎮銀行、互助社貸款營業收入，不享受營業稅和所得稅的稅收優惠。根據互助社提供貸款利率水平的不同，區別對待，更能體現稅收政策的引導作用。

（四）創造良好的外部環境。

1.改善金融生態環境。首先，要建立農村金融生態激勵和懲罰機制。在當地推廣信用鄉、信用村的建設，培養農戶的現代金融意識；其次，加大財政對農村金融體系基礎設施建設的投入，完善農村金融IT設施和結算清算系統。最后，加大對互助社宣傳推廣、人才培訓、公共服務的支持力度。建議省級財政每年從預算中安排專項資金，設立農村小型金融機構發展專項資金和農業小額貸款貼息資金等專項資金，用于支持互助社發展。

2.完善農業保險體系。海南省農田水利等農村基礎設施缺乏，農村經濟依然存在“靠天吃飯”的情況，農業競爭力不強，抗御自然災害的能力弱，這都加大了農村金融機構涉農貸款的風險。因此，建立農業保險機制已是當務之急。就海南省的情況來說，農業保險應選擇多元化的保險途徑，即政策性農業保險、商業性農業保險，發揮財政杠桿作用。

參考文獻：

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（作者單位：海南大學經濟與管理學院）

責任編輯：宗宇翔