靈武市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

黨的十八大對(duì)今后五年農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了新的目標(biāo)任務(wù)，中央、自治區(qū)農(nóng)村工作會(huì)議和“一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)業(yè)工作又提出了新的要求。靈武市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作順應(yīng)發(fā)展需要，積極探索、穩(wěn)步推進(jìn)，解決了農(nóng)村現(xiàn)存的人地矛盾，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了充分的發(fā)展空間，取得了一定成效。

一、靈武市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，靈武市轄5個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)，69個(gè)村，506個(gè)村民小組，農(nóng)戶37149戶，農(nóng)業(yè)人口149500人，耕地面積191641畝（包括退耕還林40793畝）。截至2013年6月，我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為81456畝，涉及12192農(nóng)戶，分別占耕地面積和農(nóng)戶數(shù)的42.5%和32.8%。針對(duì)如此活躍的增長(zhǎng)趨勢(shì)，靈武市農(nóng)經(jīng)站積極調(diào)研、因勢(shì)利導(dǎo)，對(duì)涉及流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、經(jīng)營(yíng)大戶、新型家庭農(nóng)場(chǎng)等進(jìn)行了逐戶摸底調(diào)查，全市100畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)戶達(dá)147家，流轉(zhuǎn)面積為6.8萬(wàn)畝，占我市2013年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積的84%。

全市通過(guò)建立和完善土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制，健全社會(huì)化服務(wù)體系，壯大農(nóng)民專業(yè)合作組織，加快科技成果推廣轉(zhuǎn)化，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)，逐步形成了以有機(jī)大米為代表的國(guó)家優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)加工基地，以靈武長(zhǎng)棗為代表的國(guó)家優(yōu)質(zhì)果品培育基地，以山草羊?yàn)榇淼膰?guó)家清真羊肉生產(chǎn)加工基地，加速了靈武市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐。

二、靈武市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的成果

（一）促進(jìn)了家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定和完善。第二輪農(nóng)村土地承包之后，靈武市緊緊圍繞“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定這個(gè)主旋律。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包合同管理?xiàng)l例》等法規(guī)政策，在規(guī)范土地承包合同、完善管理制度的同時(shí)，積極探索土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、流轉(zhuǎn)補(bǔ)償、糾紛調(diào)解仲裁等一系列配套措施，家庭承包基本經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)一步穩(wěn)定，活躍了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的信心，調(diào)動(dòng)和保護(hù)了農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性。

（二）加快了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入。通過(guò)穩(wěn)定完善承包關(guān)系，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，活躍了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶擺脫了土地束縛，解放了勞動(dòng)力，勞務(wù)輸出性經(jīng)濟(jì)得到空前繁榮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全市農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市和二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移達(dá)2.7萬(wàn)人，創(chuàng)造勞務(wù)收入達(dá)2億元，人均收入的70%來(lái)源于勞務(wù)收入，為羊絨、糧食加工企業(yè)提供了充足的勞動(dòng)力，有效促進(jìn)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展。

（三）加快了科技興農(nóng)步伐，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的穩(wěn)步推進(jìn)，促進(jìn)了土地區(qū)域化、規(guī)?；N植和集約化經(jīng)營(yíng)，使大量閑置、撂荒和分散、高成本土地逐步集中到專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的企業(yè)或大戶，充分調(diào)動(dòng)了各類經(jīng)營(yíng)者使用農(nóng)機(jī)、采用科技的積極性，加快了科技興農(nóng)步伐，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

三、靈武市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

靈武市土地流轉(zhuǎn)存在著面積少、規(guī)模小等問(wèn)題，制約著農(nóng)業(yè)綜合效益和農(nóng)民收入水平持續(xù)、穩(wěn)定提高。從調(diào)查情況看，影響土地流轉(zhuǎn)的主要因素有以下幾個(gè)方面：

（一）干部求穩(wěn)怕亂，不敢流轉(zhuǎn)。部分村（組）干部不同程度地存在一些模糊認(rèn)識(shí)，把土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)對(duì)立起來(lái)，把家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的穩(wěn)定與狹隘的地塊穩(wěn)定混為一談，怕突破政策界限，不敢大力宣傳，不敢因勢(shì)利導(dǎo)，不敢大膽創(chuàng)新，制約了土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）農(nóng)民“守土有責(zé)”、有地為安，不愿流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理念，使“守土有責(zé)”、有地為安、以地養(yǎng)人養(yǎng)家的社會(huì)保障和就業(yè)功能深入民心，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未完善的前提下，受傳統(tǒng)思維定式的影響，絕大多數(shù)農(nóng)民仍把土地作為命根子來(lái)看待，認(rèn)為有了土地生活就有保障。稅費(fèi)改革后即使撂荒，仍然會(huì)拿到各種種糧補(bǔ)貼，而且力度在逐年加大?；谝陨险J(rèn)識(shí)，有些農(nóng)民即使從事了非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，仍然把承包地看成是養(yǎng)家和就業(yè)田，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

（三）土地比較效益低，不利流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)是一個(gè)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、受氣候影響大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低，農(nóng)民增產(chǎn)不增收或高產(chǎn)不高效的情況普遍存在，流轉(zhuǎn)補(bǔ)償?shù)蜕踔痢暗官N錢”，嚴(yán)重制約著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（四）流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，難以流轉(zhuǎn)。靈武市具有一定規(guī)模的種植大戶集中在興唐米業(yè)等幾家大戶，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)的服務(wù)功能不盡完善，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模，不利于土地資源的優(yōu)化配置。

小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，相互之間的轉(zhuǎn)包、出租往往以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，造成受讓方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性不高。

從流轉(zhuǎn)機(jī)制來(lái)看，絕大部分村（組）的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和土地投資補(bǔ)償制度尚不健全，流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、隨意性、盲目性比較大。

四、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理工作的思考

（一）更新觀念，正確引導(dǎo)。加快土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是解放思想，使村（組）干部群眾充分認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要性和必要性，進(jìn)一步明確土地流轉(zhuǎn)是對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的延續(xù)和完善，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入的出路，是現(xiàn)行農(nóng)村各項(xiàng)改革的重要配套措施。要督促村（組）干部學(xué)習(xí)政策，調(diào)整工作思路，教育和指導(dǎo)農(nóng)戶自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)調(diào)查研究，總結(jié)基層和群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況，妥善處理新問(wèn)題，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

（二）執(zhí)行政策，規(guī)范流轉(zhuǎn)。

1.認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法規(guī)政策，確?；巨r(nóng)田用途不被改變，限制土地撂荒、棄耕，制定流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度，合理對(duì)土地估價(jià)，使土地流轉(zhuǎn)雙方均有利可圖。

2.各級(jí)政府要制定和落實(shí)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的配套政策。在優(yōu)惠的對(duì)象上實(shí)行雙向優(yōu)惠，既要鼓勵(lì)土地轉(zhuǎn)出方，又要鼓勵(lì)土地轉(zhuǎn)入方。在優(yōu)惠的內(nèi)容上要實(shí)行綜合優(yōu)惠，不但在經(jīng)濟(jì)上優(yōu)惠，而且在流轉(zhuǎn)戶享受集體公益事業(yè)服務(wù)等方面給予適當(dāng)?shù)闹С?。在?yōu)惠的取向上要實(shí)行重點(diǎn)優(yōu)惠，對(duì)鹽堿澇洼地開(kāi)發(fā)性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，具有技術(shù)推廣價(jià)值和市場(chǎng)發(fā)展前景的特色種養(yǎng)項(xiàng)目，實(shí)行集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)扶持。農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立健全土地流轉(zhuǎn)經(jīng)常性工作制度，包括土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證、兌現(xiàn)，流轉(zhuǎn)合同糾紛調(diào)解、仲裁以及日常監(jiān)管等一系列規(guī)章制度，不斷規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作。

（三）培育市場(chǎng)，服務(wù)流轉(zhuǎn)。

1.構(gòu)建適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化的土地管理體制。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的宏觀調(diào)控，建立健全土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量，提高土地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。

2.培育和發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，提供信息、咨詢、預(yù)測(cè)等服務(wù)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要盡快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3.各級(jí)組織和涉農(nóng)部門要充分發(fā)揮服務(wù)職能，支持和關(guān)心土地承包大戶的成長(zhǎng)，使土地流轉(zhuǎn)形成大戶帶動(dòng)、能人帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、市場(chǎng)帶動(dòng)的局面，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)營(yíng)造一個(gè)寬松的環(huán)境。

（四）因地制宜，有序流轉(zhuǎn)。各級(jí)政府和涉農(nóng)部門既要解放思想、大膽探索，又要實(shí)事求是，因地制宜。在具體流轉(zhuǎn)工作中，必須尊重群眾意愿，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推行，切不可操之過(guò)急，一陣風(fēng)、“一刀切”，更不可定指標(biāo)、定任務(wù)、定進(jìn)度，對(duì)已經(jīng)實(shí)行的各種方式方法，要不斷總結(jié)、修改、完善，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，力求實(shí)效，逐步推廣。

（五）把握原則，推動(dòng)流轉(zhuǎn)。

在具體的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，主要把握好以下六點(diǎn)：

1.把握農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定原則。

2.堅(jiān)持依法、自愿、有償、有序原則。

3.把握土地流轉(zhuǎn)主體多元化原則。一是土地向種養(yǎng)大戶流轉(zhuǎn)。二是土地向規(guī)?；N田能手集中，實(shí)行連片開(kāi)發(fā)種植，既能解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題，又使土地效益倍增。三是土地向龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。四是鼓勵(lì)各類科技人員創(chuàng)辦、領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)包或租賃土地。

4.把握土地流轉(zhuǎn)形式多樣化原則。主要是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租等方式，要從本地實(shí)際出發(fā)，不搞“一刀切”。

5.把握依法簽訂書面合同原則。一是土地流轉(zhuǎn)的期限不超過(guò)二輪承包期30年的剩余期限。二是土地流轉(zhuǎn)必須簽訂書面合同，并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心鑒證，確保合同的真實(shí)性、合法性。三是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理工作。

6.把握正確引導(dǎo)和加強(qiáng)服務(wù)原則。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村要認(rèn)真貫徹《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，尊重農(nóng)民意愿和客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不斷規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織不得收回和調(diào)整承包土地，不得下指標(biāo)或強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，積極為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（作者單位：寧夏區(qū)靈武市農(nóng)經(jīng)站）

責(zé)任編輯：湯星頤