國外財政配置支農(nóng)資金的經(jīng)驗與啟示

縱觀世界各國財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的演進歷程，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都把財政對農(nóng)業(yè)的支持作為保護本國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點，尤其是歐美等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平較高的國家，他們在結(jié)合本國國情，科學(xué)配置財政資金，以及制定相關(guān)政策和法律法規(guī)等方面為我們做出了有益的經(jīng)驗。因而，梳理、研究、借鑒他們的好經(jīng)驗、好做法，對于深化財稅體制改革，改革現(xiàn)行財政支農(nóng)資金管理模式，構(gòu)建適應(yīng)新形勢下的財政支農(nóng)體系，提高支農(nóng)資金使用效益，確保國家糧食安全，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，具有重要的指導(dǎo)作用和現(xiàn)實意義。

一、國外財政支農(nóng)的主要做法與經(jīng)驗

1. 持續(xù)增加財政資金對農(nóng)業(yè)的投入，是各國政府的普遍做法。農(nóng)業(yè)之所以被世界各國所重視，并持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的投入，是因為農(nóng)業(yè)自身特性所決定的。因為農(nóng)業(yè)它屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相比有自身特點，農(nóng)業(yè)比較利益偏低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和周期性長、農(nóng)民處于信息不對稱地位、農(nóng)業(yè)面臨市場與自然的雙重風(fēng)險，這些狀況使農(nóng)業(yè)成為各國財政支持的重點。無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，均把公共財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，作為支持農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)民收益的主要宏觀調(diào)控手段。特別是歐美、日本等發(fā)達國家，對農(nóng)業(yè)的投入，無論是總量，還是支出比重，一直呈現(xiàn)出持續(xù)增加勢頭，這些財政資金不僅用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村道路交通、農(nóng)田水利灌溉、農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)科研和推廣等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，而且用于支持農(nóng)業(yè)新技術(shù)研究、引進和推廣，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，重點扶持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工的龍頭企業(yè)，支持農(nóng)業(yè)服務(wù)體系、市場體系、保護體系建設(shè)等方面。從近年來情況看，多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)的財政投入總量可觀，且結(jié)構(gòu)合理。1996—2000年，如果按WTO協(xié)議計算口徑，發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的支持總量占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達到30%—50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10%—20%。與國外發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家相比，我國對農(nóng)業(yè)的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無論是絕對數(shù)還是相對數(shù)，財政對農(nóng)業(yè)支持力度仍是低水平的。

不僅如此，近年來，發(fā)達國家更加重視生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，積極運用財政政策，加強對生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持。美國、歐盟針對環(huán)境保護專門調(diào)整了財政補貼政策，他們利用財政投入資金，鼓勵農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，對以生態(tài)農(nóng)業(yè)的方法生產(chǎn)的糧食、油料、土豆等農(nóng)作物給予適當(dāng)?shù)难a貼，設(shè)立專門機構(gòu)對從事生態(tài)農(nóng)業(yè)活動的農(nóng)民和機構(gòu)給予技術(shù)上的指導(dǎo)和支持，并對從事的生態(tài)農(nóng)業(yè)活動進行監(jiān)督。而加拿大、澳大利亞、新西蘭等國，通過制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)，出臺一系列控制農(nóng)藥、化肥、除草劑、有機肥的使用量及方法的政策措施。發(fā)達國家通過加大財政投入資金，加強生態(tài)建設(shè)，加強天然林、草原和野生動植物資源的保護，加大對退化草地治理恢復(fù)的力度，加強防護林體系建設(shè)，增強水土保持和水源涵養(yǎng)功能，以遏止水土流失、草原退化和沙漠化擴大的勢頭，為各自國家發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好的條件。

2. 能夠依據(jù)本國的國情，確定不同時期的財政支農(nóng)政策目標(biāo)。由于不同國家的自然社會歷史條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制等之間存在巨大差異，且政府價值取向也不同，因此，在其不同發(fā)展階段，為實現(xiàn)不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，各國則采用了不同的財政支農(nóng)政策，其資金配置的重點投向也有較大的區(qū)別，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在財政支農(nóng)政策的制定上。財政支農(nóng)政策的制定和實施又必須以現(xiàn)實的經(jīng)濟條件為基礎(chǔ)，二者相互影響、相互作用。政策目標(biāo)可按層次由低到高，分為供給、收入和生態(tài)目標(biāo)。供給目標(biāo)是指國家支農(nóng)政策目的在于獲得相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足本國居民基本生活需要和經(jīng)濟發(fā)展需要。追求供給目標(biāo)的國家中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅僅在農(nóng)業(yè)的最初階段，即獲取糧食，解決居民溫飽問題。由于生產(chǎn)力水平低，財力有限，因而只能用于簡單擴大再生產(chǎn)，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和直接財政補貼等，這是低層次的目標(biāo)。伴隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求改善技術(shù)和設(shè)備條件，國家支農(nóng)政策的目標(biāo)也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖肽繕?biāo)，即通過農(nóng)業(yè)發(fā)展提高農(nóng)民收入和改善國家進出口狀況。此時，農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施已基本建成，農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)設(shè)備逐漸推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始步入集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營階段。國家有剩余糧食進行儲備和出口，糧食安全得到一定保證，進出口狀況得到改善。生態(tài)目標(biāo)強調(diào)農(nóng)業(yè)已不僅僅是國家經(jīng)濟的一部分，更重要的是保護生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，這是財政支農(nóng)政策追求的最高目標(biāo)。也只有當(dāng)一國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平達到較高程度時，其政策才會追求該目標(biāo)，上述三個目標(biāo)構(gòu)成一個由低到高、不斷發(fā)展的體系。

各國追求的政策目標(biāo)與本國經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀一致。目前，發(fā)達國家已完成了從低層次的目標(biāo)選擇到高層次的目標(biāo)選擇過程，而發(fā)展中國家仍在低層次目標(biāo)上。發(fā)達國家財政支農(nóng)政策目標(biāo)重點在收入和生態(tài)目標(biāo)方面。美國是追求生態(tài)目標(biāo)的典型代表。20世紀(jì)30年代開始實施的土壤資源保護、70年代初開始的治理水資源污染，并逐步發(fā)展為綜合保護農(nóng)業(yè)資源，包括防止水土流失，保護土壤有機物和耕地的生產(chǎn)能力，積蓄、合理利用天然降水和天然湖泊，保護森林等。1995年以后，美國《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革法》延長了旨在休耕的《食品安全法案》，目的是減少水土流失、增加魚類和動物的棲息地，改善水體質(zhì)量，保護土壤，改善農(nóng)村景觀等。進入計劃的土地，既要休耕，退出糧食種植，又要采取植被綠化措施，包括種植多年生的草類、豆科草類、灌木或林木，目前已實現(xiàn)休耕保護土地3640萬英畝。而發(fā)展中國家追求的目標(biāo)則多為收入目標(biāo)，有的目前只能實現(xiàn)供給目標(biāo)。由于發(fā)展中國家自身財力有限，其財政支農(nóng)的重點放在：一是完善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，解決鄉(xiāng)村電力、道路、農(nóng)田水利灌溉等問題；二是培育市場體系，包括勞動力、資金、農(nóng)產(chǎn)品市場；三是加大農(nóng)村人力資源開發(fā)力度，強化農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育，向農(nóng)村輸送各類技術(shù)人才。盡管發(fā)達國家與發(fā)展中國家的目標(biāo)選擇有所差異，但發(fā)達國家與發(fā)展中國家目標(biāo)選擇過程和經(jīng)歷是相同的，都是由低層次目標(biāo)開始，通過逐步的發(fā)展來實現(xiàn)對高層次目標(biāo)的追求。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高，發(fā)展中國家最終也將由追求低層次目標(biāo)上升到高層次目標(biāo)。

3.采取立法的形式，確定本國財政支農(nóng)資金使用方向與重點。考察國外財政支農(nóng)資金配置情況，世界多數(shù)國家，特別是發(fā)達國家，其財政支農(nóng)政策目標(biāo)的制定和實現(xiàn)，普遍采用立法的形式和項目化管理的方式，來管理使用財政支農(nóng)資金，而不是通過行政命令和行政手段來實現(xiàn)的。在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，各國政府通過制定相應(yīng)的法律，來滿足不同時期本國的農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。其農(nóng)業(yè)法律法規(guī)對政策目標(biāo)、預(yù)算安排、政府執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)范圍均做出明確規(guī)定，行政機構(gòu)在授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)。完善的法律制度體系不僅使財政支農(nóng)資金投入有穩(wěn)定可靠的保障，而且有利于構(gòu)建農(nóng)業(yè)投入長效機制，確保財政支農(nóng)資金不斷增加的可持續(xù)性。美國早在羅斯福政府頒布的《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》中，就確定了增加農(nóng)民收入為農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)。歐盟、加拿大等其他國家也通過制定一系列法律法規(guī)來穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。二戰(zhàn)后，日本、美國和歐共體各國分別制定和實施《農(nóng)業(yè)法》或《農(nóng)業(yè)基本法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》、《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等相關(guān)法律法規(guī)。為了使《農(nóng)業(yè)基本法》得到具體貫徹，與之相配套又制定了一系列的具體法律法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)投資法》、《土地休耕保護法》，日本出臺的法律最為完善，在出臺《農(nóng)業(yè)法》的基礎(chǔ)上，又出臺了《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金補助法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)業(yè)合作法》、《糧食增長實施法》、《畜產(chǎn)振興法》、《農(nóng)業(yè)機械化促進法》等，這些法律法規(guī)從不同領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)的扶持和農(nóng)民利益的保護以及鄉(xiāng)村建設(shè)都做了明確的規(guī)定。

在財政支農(nóng)資金使用方面，各國都把資金配置重點放在農(nóng)業(yè)科研、教育及技術(shù)推廣等方面。美國以各州立大學(xué)為主體的“農(nóng)業(yè)教育、科研和推廣體系”而聞名世界，歐盟、加拿大、澳大利亞等國，不僅建立形成以國家農(nóng)業(yè)研究院為主體的農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新體系，而且擁有數(shù)量眾多且類型各異的農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)和龐大的農(nóng)業(yè)科技人員隊伍。同時，積極探索教育、科研、推廣三位一體的農(nóng)業(yè)科研新機制，形成了國家和地方政府、農(nóng)業(yè)行業(yè)組織和企業(yè)從各自不同的角度參與，農(nóng)機、農(nóng)藥、化肥、良種和先進農(nóng)藝組成的立體推廣網(wǎng)絡(luò)。在農(nóng)村人力資源開發(fā)方面，美國聯(lián)邦政府提供資金在貧困地區(qū)興辦中小學(xué)，在農(nóng)村中學(xué)開辦農(nóng)業(yè)課程。贈地興辦農(nóng)學(xué)院，在農(nóng)學(xué)院開辦成人教育和各種培訓(xùn)班。各州研究中心和實驗站也舉辦以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為對象的培訓(xùn)班，免費為農(nóng)民提供技術(shù)咨詢服務(wù)。歐盟等國出臺了一系列政策措施，建立以中等農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育、高等農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)民成人教育為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)教育體系，培養(yǎng)農(nóng)牧林等各領(lǐng)域、各層次的人才。

4.清晰界定責(zé)任邊界，明確中央與地方政府財政支農(nóng)范圍。清晰界定各級政府財政支農(nóng)的責(zé)任邊界，不僅是明確各級政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展中應(yīng)盡的職責(zé)，而且是發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的手段和基礎(chǔ)，更是提高財政支農(nóng)資金使用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，許多國家都把界定各級政府財政支農(nóng)的責(zé)任和范圍，作為財政配置農(nóng)業(yè)資金的前提。如何清晰界定各級政府財政支農(nóng)的責(zé)任邊界，發(fā)達國家的通行做法就是根據(jù)受益范圍和外部效益的大小，來明確劃分各級政府的支農(nóng)職責(zé)，對農(nóng)業(yè)的投資或各種補貼（包括直接的和間接的）到底由誰來承擔(dān)，即各級財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的支出，或承擔(dān)多大比重，作了科學(xué)而明確的制度安排。中央與地方的支農(nóng)職責(zé)可按政府支出劃分的一般原則（即受益原則和技術(shù)原則）來劃分。

按照受益原則，應(yīng)該將受益范圍遍及全體國民或相當(dāng)部分國民的支農(nóng)支出列為中央的財政支出；將受益范圍僅為某一相對狹小區(qū)域的國民的支農(nóng)支出列為地方的財政支出。按照技術(shù)原則，應(yīng)該將外部效益高、投資規(guī)模大、技術(shù)要求高的支農(nóng)支出劃分為中央的財政支出；將外部效益低、投資規(guī)模小、技術(shù)要求低的支農(nóng)支出劃分為地方財政支出。在劃分中央與地方支農(nóng)職責(zé)的前提下，還要將各級政府支農(nóng)行為及其農(nóng)業(yè)投入的數(shù)量調(diào)控界限一并納入法律規(guī)范，同時要通過完善中央財政對地方財政、上級財政對下級財政的轉(zhuǎn)移支付制度或農(nóng)業(yè)專項補助資金制度，支持跨行政區(qū)的、有外部效應(yīng)的或那些本應(yīng)由某級財政承擔(dān)但又無力承擔(dān)的重要支農(nóng)項目，以更好地引導(dǎo)地方增加農(nóng)業(yè)投入。中央和地方在財政支農(nóng)中扮演的角色，最終通過國會討論，以法律形式進行合理定位，以此明確中央和地方的義務(wù)與責(zé)任。

在歐盟內(nèi)部，對財政支農(nóng)投入的職責(zé)劃分十分明確，歐盟主要負(fù)責(zé)直接補貼和市場補貼政策的實施，而各國中央政府主要負(fù)責(zé)涉農(nóng)各項社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施補貼政策，地方政府負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)民培訓(xùn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、救災(zāi)、環(huán)保等政策，各級政府之間各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)作、協(xié)調(diào)一致。日本各級政府間財政權(quán)力的劃分以稅源為基礎(chǔ)，由法律做出明確的規(guī)定。同時，轉(zhuǎn)移支付也有相應(yīng)的明確法律作為規(guī)范依據(jù)。規(guī)范化、法律化是日本財政支農(nóng)的一大特色。

5.各國財政支農(nóng)政策與時俱進，始終處于不斷的調(diào)整之中。要看到國外財政對農(nóng)業(yè)支持政策并不是一成不變的，而是根據(jù)本國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段和國內(nèi)外市場的變化需要，以及WTO規(guī)則要求，一直不斷地進行調(diào)整。且對財政支農(nóng)政策調(diào)整和改革呈現(xiàn)出共同的特點，特別是主要發(fā)達國家注重發(fā)揮市場作用，財政支持目標(biāo)由單純注重農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量轉(zhuǎn)向農(nóng)民收入、糧食安全和環(huán)境保護并重；支持方式由價格支持轉(zhuǎn)向收入支持，由間接支持轉(zhuǎn)向直接支持。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)多邊貿(mào)易規(guī)則的要求，多數(shù)發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)補貼的方式作了調(diào)整，對農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼、價格補貼等“黃箱”政策適當(dāng)削減，同時以收入補貼這種“綠箱”政策加以彌補。財政支出全部用于農(nóng)民或農(nóng)場主收入補貼，其效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于間接補貼。如美國的不掛鉤的直接補貼政策最具代表性。這種補貼不違反WTO規(guī)則，屬于“綠箱”措施，而且增強了美國農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。而歐盟改革方向則是在不違反WTO規(guī)則和保障農(nóng)業(yè)補貼資金不減少的前提下，改善補貼方式，突出補貼重點，改變低效率的價格支持政策，實行對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補貼，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的價格補貼，同時，利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗檢測、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。將特定農(nóng)產(chǎn)品價格補貼與化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等非特定農(nóng)產(chǎn)品補貼實行捆綁作業(yè)，按農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量直接發(fā)放補貼。實踐表明，政府直接補貼農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民直接受益，既可以增加農(nóng)民收入，又符合國際游戲規(guī)則，同時，增強了本國農(nóng)業(yè)在國際市場上的競爭力。目前，國際上直接轉(zhuǎn)移給農(nóng)民的各種補貼占“綠箱”政策總支出的比例平均為25%以上。

6.強化財政支農(nóng)資金績效管理，建立科學(xué)績效考核評價體系。提高財政支農(nóng)資金的配置績效是財政支農(nóng)根本目標(biāo)的體現(xiàn)。財政資金支農(nóng)績效關(guān)系到支農(nóng)項目的實際效果，對支農(nóng)項目的影響最直接、最具體。為了提高財政支農(nóng)資金的使用效益，發(fā)達國家非常重視對財政支農(nóng)資金的監(jiān)管，他們對財政支農(nóng)資金績效管理主要體現(xiàn)在：一是嚴(yán)格的項目審核。這是財政資金支農(nóng)的基礎(chǔ)，良好的項目審核機制有助于支農(nóng)資金的合理利用，發(fā)揮財政支持的最大效用，否則會導(dǎo)致有限資源的浪費。項目審核就是對財政支持項目的確立、相關(guān)政策的制定進行審核。如加拿大在制定農(nóng)業(yè)政策時實行的多級審查制度，首先由農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品部提出建議，說明現(xiàn)有項目或政策的不足之處，再由農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品部和其他團體（如相關(guān)部委、學(xué)術(shù)團體）進行研究。然后在聯(lián)邦層次上，將政策建議送至副部級協(xié)調(diào)委員會進行商討。內(nèi)閣會議將審查有關(guān)建議在財政、政策以及政治等方面造成的影響，內(nèi)閣批準(zhǔn)后，相關(guān)部門便負(fù)責(zé)去執(zhí)行該建議。如果政策執(zhí)行涉及財政部門，那么相關(guān)項目還要得到財政委員會的批準(zhǔn)。法國的財政預(yù)算制度也為項目的嚴(yán)格審核創(chuàng)造了條件，中央政府控制地方財政，市鎮(zhèn)議會負(fù)責(zé)制定自己的財政預(yù)算，大區(qū)審計院在預(yù)算審批和結(jié)算管理方面發(fā)揮著重要作用。二是嚴(yán)密的資金管理。財政支農(nóng)的核心是資金的合理運用、保證支農(nóng)資金落到實處。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在資金管理方面積累了豐富的績效管理經(jīng)驗。如美國，由于其實行聯(lián)邦制政體，各地區(qū)的農(nóng)業(yè)計劃執(zhí)行方式也各有不同，但農(nóng)業(yè)計劃經(jīng)費高度集中在聯(lián)邦政府，為協(xié)調(diào)各級政府間的利益關(guān)系，充分保障政策目標(biāo)的執(zhí)行，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)費管理正逐步將部分農(nóng)業(yè)計劃權(quán)力下放至州和地方的層級。三是科學(xué)的績效評價方法。是指對項目實施效果的評價體系，通過績效評價方法的應(yīng)用能夠得到項目實施效果的具體數(shù)據(jù)，以此作為判斷該項目實行效果好壞的重要依據(jù)。科學(xué)合理的績效評價體系有助于發(fā)現(xiàn)項目實行中存在的問題，對未來工作的改進也具有指導(dǎo)意義。目前各國的績效評價方法都主要以區(qū)域差別為依據(jù)，貫徹因地制宜的思想，合理扶持區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。如加拿大在農(nóng)業(yè)財政支持政策的執(zhí)行方面，隨著加拿大農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，聯(lián)邦政府開始越來越多地關(guān)注由于地區(qū)自身差異所造成的資源配置效率差異的問題，并且在財政支農(nóng)資源的配置方面開始更多地考慮各省的實際需求。加拿大在區(qū)域支農(nóng)資金配置上存在著明顯的區(qū)域差異和側(cè)重，這正是合理績效評價體系的體現(xiàn)。績效評價體系通過對各個區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況進行評價，得出各地區(qū)適宜發(fā)展的農(nóng)業(yè)種類，在此基礎(chǔ)上進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資金配置調(diào)整，再通過績效評價體系對上述調(diào)整進行考核，幾次反復(fù)，制定出合理的財政支農(nóng)政策。四是采取結(jié)果評價導(dǎo)向。結(jié)果評價導(dǎo)向表示財政資金的配置要以對結(jié)果的評定為導(dǎo)向，最終結(jié)果是財政支農(nóng)的邏輯起點和關(guān)鍵。發(fā)達國家的財政支農(nóng)政策都帶有一定的政策目標(biāo)，如調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展集約經(jīng)營、保證農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)及價格、維持農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境等目標(biāo)明確合理，便于實際工作的開展。

二、國外財政支農(nóng)的經(jīng)驗帶給我們的啟示

1. 要通過立法的形式構(gòu)建財政對農(nóng)業(yè)投入的長效機制。當(dāng)前我國已進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，進入了“以工補農(nóng)、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展新階段，這個階段也正是由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，能否在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化高度融合、深度發(fā)展過程中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，能否實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，是擺在我們面前迫切需要解決的重大問題。解決問題的關(guān)鍵除了繼續(xù)深化全面改革外，還有賴于繼續(xù)加大財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。盡管近年來國家和地方政府都加大對“三農(nóng)”投入力度，出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)支農(nóng)重大舉措，包括糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼政策，以及免除農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育學(xué)雜費，農(nóng)村泥草房改造，新農(nóng)合和最低生活保障制度建立等。但財政對支農(nóng)還沒有納入法制化管理的軌道，目標(biāo)短期化，隨意性大，缺乏整體設(shè)計，難以保持其政策的連續(xù)性。因此，必須要把財政支農(nóng)資金納入法制化管理軌道，以完善《農(nóng)業(yè)法》為依托，在農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)指引下建立完備財政支農(nóng)資金的法律法規(guī)體系，將合理的政策內(nèi)化為法律制度，同時要明確各級政府支出職責(zé)、財政對農(nóng)業(yè)投入的項目、份額、投向、使用原則、資金來源等，納入制度化、法制化軌道，用健全的立法手段在制度源頭上保持財政支農(nóng)政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

2.財政支農(nóng)政策與法律的制定要符合我國的國情。每個國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展都有著自身的歷史背景和特定的環(huán)境，學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗，一定要考慮到本國的具體情況來確定，切不可簡單地模仿和照抄照搬。我國農(nóng)業(yè)資源的地域差距明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不同，不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展也不平衡，因此，要因地制宜、分類指導(dǎo)，立足區(qū)域差異，制定分區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從各個不同的區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展項目中確定國家財政支持的重點和范圍。就財力而言，我們還屬于發(fā)展中國家，人口基數(shù)大，底子薄，財政支農(nóng)資金有限、資金需求與供給之間的矛盾仍然十分突出，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，以及農(nóng)民收入水平亟待改善和提高的問題依然存在。因此，我們要不斷調(diào)整財政支農(nóng)政策的目標(biāo)和手段，提高財政支農(nóng)效率，選擇適合國情，體現(xiàn)區(qū)域特色，適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展，確保國家糧食安全的財政支農(nóng)資金的新路子。

3. 要依據(jù)各地實際情況確定我國財政支農(nóng)目標(biāo)和方向

財政支農(nóng)目標(biāo)不僅是財政支農(nóng)支出工作的方向，也是財政支農(nóng)實踐中首先要明確的內(nèi)容。就我國目前情況看，確保國家糧食安全，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前財政支農(nóng)的目標(biāo)和方向的重點。但由于我國各地情況千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展又不平衡，因而制定財政支農(nóng)目標(biāo)和方向就不能搞“一刀切”，全國不能搞一個模式。必須根據(jù)國家整體發(fā)展戰(zhàn)略，分區(qū)域地制定財政支農(nóng)目標(biāo)和方向，對沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)、平原地區(qū)與丘陵地區(qū)、南方與北方，商品糧主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)都要有所區(qū)別。在明確財政支農(nóng)的基本目標(biāo)后，要針對不同的發(fā)展階段，界定更加具體的財政支農(nóng)方向，以此來達到優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，改變由目前的“陽光普照”，提供一般性的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c投向支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)科研教育，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為重點，把財政資金投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱部門，實現(xiàn)財政支農(nóng)資金投向的精準(zhǔn)性，以此提高資金使用效益。

4. 建立高效的財政支農(nóng)資金管理體制和運行機制。建立科學(xué)民主的協(xié)商機制和職責(zé)分明、分工精細(xì)的財政支農(nóng)資金管理體制，是發(fā)揮并實現(xiàn)財政支農(nóng)資金配置效率最大化的重要保障。發(fā)達國家農(nóng)業(yè)之所以具有較高的市場競爭力，就是因為有高效協(xié)調(diào)、一體化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制，包括有效的政府農(nóng)業(yè)支持保護機制和內(nèi)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)經(jīng)濟合作組織的運行機制。因此，要改革現(xiàn)行財政支農(nóng)資金多頭管理體制和資金運行機制，以從根本上解決支農(nóng)資金分頭管理、交叉使用、效益不高的問題。按照黨的十八屆三中全會精神和中央關(guān)于深化財稅體制改革的要求，理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，從部門預(yù)算管理入手，改進預(yù)算審批程序，規(guī)范財政支農(nóng)資金配置的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，以理順體制來規(guī)范處理財政和政府職能部門之間有效性的關(guān)系，科學(xué)劃分職責(zé)與事權(quán)范圍，明確職責(zé)和義務(wù)，減少財政支農(nóng)政策信息不對稱所帶來的問題，盡快建立部門間的協(xié)商對話機制，積極推進財政資金整合，不斷實現(xiàn)財政支農(nóng)資金整合方式的創(chuàng)新，通過財政資金的引導(dǎo)，調(diào)動社會資本、金融資本和個人資本積極參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

5. 建立科學(xué)的財政支農(nóng)資金的績效考核評價體系。我國財政支農(nóng)資金使用效益不高的一個重要原因，是缺乏財政支農(nóng)的明確目標(biāo)和科學(xué)的財政支農(nóng)績效考評指標(biāo)。借鑒國外好經(jīng)驗、好做法，對于建立完善我國財政支農(nóng)資金的績效考核評價體系，提高財政支農(nóng)資金的使用效益具有重要的現(xiàn)實意義。財政支農(nóng)資金績效考評體系建立包括：確定支出績效考評的具體實行方式和內(nèi)容；完整績效評價指標(biāo)體系的確立；目標(biāo)、結(jié)果與影響、實施與管理等方面；分階段、分步驟開展財政支農(nóng)支出績效評價工作，建立與財政支出的項目績效考評和部門財政支出的績效考評相適應(yīng)的指標(biāo)體系參考值。績效考評指標(biāo)設(shè)計要重視結(jié)果，既要充分體現(xiàn)財政支農(nóng)政策最終所要達到的效果，又要充分反映該政策的合理程度、與當(dāng)?shù)鼐唧w情況符合程度，這是評價財政支農(nóng)政策的主要依據(jù)，績效評價工作可采用先試點、后推廣的方法。

課題負(fù)責(zé)人：王樹勤

執(zhí)筆人：李軍國、宗宇翔、姜鷗