積極推進華北地區(qū)地下水超采綜合治理

地下水超采問題已經嚴重制約經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設。實施地下水超采綜合治理迫在眉睫。黨中央、國務院高度重視地下水超采問題，明確要求開展超采治理工作。黨的十八大提出了將生態(tài)文明建設融入國家“五位一體”總布局。十八屆三中全會明確提出“調整嚴重污染和地下水嚴重超采區(qū)耕地用途，有序實現耕地、河湖休養(yǎng)生息”。習近平總書記關于國家水安全的重要講話提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水科學指南。2014年中央一號文件提出“先期在華北地區(qū)河北省開展地下水超采綜合治理試點工作”，在取得經驗后向其他地區(qū)推廣。

一、華北地區(qū)地下水超采問題突出

華北地區(qū)包括北京、天津、河北、山西、山東、河南等6省（直轄市）。2012年地下水開采量442億m3。平原區(qū)地下水超采區(qū)面積18萬km2，占平原區(qū)面積的62%，已成為世界上最大的地下水超采區(qū)。平原區(qū)地下水超采量101億m3，占全國平原區(qū)地下水超采量的62%。河北省地下水超采最為嚴重。嚴重的地下水超采導致生態(tài)環(huán)境問題突出，制約華北乃至全國的可持續(xù)發(fā)展。

地下水超采使原本可作為應急儲備水源的地下水儲量減少，嚴重影響區(qū)域供水安全保障。另外，一些地區(qū)由于長期超采地下水，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題。主要問題有：

1. 地下水資源衰竭嚴重

華北地區(qū)平原區(qū)地下水超采面積已達18萬km2，已成為世界上最大的地下水超采區(qū)。地下水超采導致區(qū)域地下水水位持續(xù)下降，平原淺層地下水含水層儲存量不斷減少。

過度開采泉域地下水造成山西省娘子關泉、神頭泉、坪上泉和辛安泉，河北的黑龍洞泉、百泉、一畝泉和威州泉，河南省的珍珠泉等9個大泉泉水流量平均比1950年代減少了一半以上。其中百泉、一畝泉已干涸。

2. 地面沉降問題嚴重

華北地區(qū)平原區(qū)是我國地面沉降連片分布范圍最大的地區(qū)，累計地面沉降量大于200mm的面積達6.2萬km2，占全國的78%。河北省的冀州市、棗強縣、衡水市漏斗區(qū)年均地面沉降速率達8.51mm/年。

另外，開采地下水造成的地面塌陷在我國許多省份也都有發(fā)生，塌陷范圍一般為7～7600 m2，影響范圍可達1～2 km2，尤以巖溶地區(qū)地面塌陷最為突出。據不完全統(tǒng)計，全國已發(fā)生地面塌陷超過2500處，總面積超過2300 km2，最大塌陷深度超過30 m。河北省秦皇島地區(qū)因大量開采柳江盆地巖溶水曾發(fā)生嚴重的地面塌陷問題。

除地面塌陷外，全國已有200個縣市發(fā)現了因地下水超采產生的地裂縫，主要分布在河北省和山東省。

3. 海（咸）水入侵凸顯

據不完全統(tǒng)計，截止到2010年，全國沿海地區(qū)因地下水超采引發(fā)的海水入侵面積約2500km2。其中，河北省唐山、秦皇島、黃驊，山東省煙臺、萊州、濱州和濰坊的濱海平原地區(qū)海水入侵嚴重，海水入侵距離一般距岸20～30km。

地下水超采主要原因是區(qū)域水資源短缺，同時，為了維持經濟社會快速發(fā)展，保障糧食生產，加之灌溉方式落后，使得水資源需求量遠遠超出水資源承載能力。開采乃至超采地下水已經成為華北地區(qū)緩解水資源供需緊張的主要途徑。

二、地下水超采治理的總體思路

按照習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水科學指南，地下水超采治理的總體思路是：

1. 節(jié)水優(yōu)先

以節(jié)約用水為重點，全面落實最嚴格水資源管理制度，按照以水定需、量水而行、因水制宜，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的原則，采取綜合措施，系統(tǒng)治理，涵養(yǎng)地下水資源，實現地下水資源可持續(xù)利用。

2. 綜合治理

采取高效節(jié)水、種植結構調整、水源置換工程、井灌區(qū)休灌、經濟財政政策等綜合措施，多措并舉，綜合治理。

3. 統(tǒng)籌協(xié)調

統(tǒng)籌協(xié)調地下水超采綜合治理與糧食生產、經濟社會發(fā)展、農民增收的關系；統(tǒng)籌協(xié)調中央和地方的關系，政府與市場的關系，明確地方政府的主體責任，充分調動地方政府和農民群眾的積極性；發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

4. 試點先行

先行試點、有序推進、總結推廣。通過地下水超采綜合治理試點工作，努力探索可操作、可復制、可持續(xù)的地下水超采治理模式。

5. 從嚴要求

以國務院批復的《南水北調東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》為基礎，按照“壓采目標只提高不減少、壓采進度只提前不推后”的原則，高標準嚴要求，開展地下水超采綜合治理工作。

三、地下水超采綜合治理試點

河北省是我國地下水超采問題最嚴重的省區(qū)，其地下水開采量為全國之最；地下水供水占總供水量的比例全國最高，達到77%；平原區(qū)地下水開發(fā)利用程度（實際開采量與可開采量的比值）全國之最，達160%；平原區(qū)地下水超采量占全國的37%；平原區(qū)超采面積全國之最，達7.1萬km2，占全國的近1/4；單位面積規(guī)模以上機電井數量為全國第二，達4.8眼/km2。

為此，按照2014年中央1號文件的要求，先期在河北省開展地下水超采綜合治理試點工作。此次治理由河北省自己拿出方案并具體組織實施，中央給予政策支持、指導和監(jiān)督考核。目前，河北省人民政府已經批準了2014年度試點方案。

1. 試點范圍

以地下水超采最嚴重的河北省黑龍港流域為試點區(qū)，包括衡水、滄州、邢臺、邯鄲四市的49個縣（市、區(qū)），涵蓋了全部冀棗衡（冀州市、棗強縣、衡水市）、滄州、南宮三大深層地下水漏斗區(qū)。試點區(qū)土地面積3.6萬km2，耕地面積3370萬畝，有效灌溉面積2712萬畝。

2. 治理目標

按照國務院批復的《南水北調東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》確定的河北省受水區(qū)地下水超采治理的目標，確定此次綜合治理試點的目標。采取綜合措施，逐步實現地下水采補平衡和水資源可持續(xù)利用。

近期（2015年）：試點區(qū)壓采現狀超采量的39%。冀棗衡（冀州市、棗強縣、衡水市）深層地下水漏斗中心水位下降速率明顯減少。

中期（2017年）：試點區(qū)壓采現狀超采量的74%。除生活用水外，在地表水覆蓋區(qū)和休耕退耕區(qū)停止開采深層承壓水，冀棗衡等三大深層地下水漏斗中心水位止跌回升。

遠期（2020年）：試點區(qū)實現地下水采補平衡，冀棗衡等三大深層地下水漏斗中心水位大幅回升，地下水生態(tài)明顯改善，為實現全省地下水可持續(xù)利用奠定基礎。

3. 治理措施

試點區(qū)地下水超采綜合治理措施包括：高效節(jié)水灌溉工程與水源置換工程、農業(yè)種植結構調整、創(chuàng)新機制、嚴格地下水管理等，具體如下：

（1）高效節(jié)水灌溉工程與水源置換工程

重點實施一批從水源到田間的引、提、蓄、灌等水利工程，優(yōu)化水源結構，高效利用當地水、外調水。

實施地下水高效節(jié)水工程。重點發(fā)展噴灌、微灌、高標準低壓管道等高效節(jié)水灌溉模式，積極推廣水肥一體化技術，重點扶持專業(yè)大戶、家庭農場、農業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體。發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積112.7萬畝，其中噴灌67.5萬畝，微灌27.1萬畝，高標準管灌18.1萬畝。

實施區(qū)域內地表水高效節(jié)水工程。利用南水北調中線工程通水后城市返還農業(yè)的水量，結合發(fā)展高效節(jié)水工程，恢復石津、漳滏河、沙河灌區(qū)部分面積，擴大渠灌區(qū)對井灌區(qū)的覆蓋，實現地表水對地下水的置換。

實施外來水高效節(jié)水工程。通過建設引、蓄、提和溝渠連通、田間配套工程，優(yōu)化水源調度、合理配置，完善位山引黃、引黃入邯、衛(wèi)河引水工程，實現外來地表水置換地下水灌溉面積160.2萬畝，其中渠灌區(qū)面積102.1萬畝（含噴微面積3.6萬畝），井渠雙灌區(qū)面積58.1萬畝。

發(fā)展井灌區(qū)高效節(jié)水灌溉面積295萬畝，置換246萬畝井灌區(qū)面積為渠灌區(qū)，關停機電井8886眼。

（2）種植結構調整

實施“有退有補”政策、鼓勵種植經濟作物，提高農民積極性，確保農民收入不降低。

在無地表水替代的部分區(qū)域，調整農業(yè)種植結構85.3萬畝，推行農藝節(jié)水241萬畝。

（3）創(chuàng)新體制機制

按照“兩手發(fā)力”的要求，力求在農業(yè)水價綜合改革、農田水利產權制度、工程良性運行管理、政策法規(guī)保障等方面取得重大突破。

建立以農業(yè)水價改革為重點的調節(jié)機制。重點推廣“一提一補”等農業(yè)節(jié)水機制；實行農業(yè)終端水價制度，建立水費計征體系，完善收費公示制度，實行用水指標、實用水量、水價標準、水費賬目“四公開”；對工業(yè)用水推行工業(yè)差別水價制度，對高耗水行業(yè)進一步提高差別水價標準，擴大差別水價加價行業(yè)范圍，推動產業(yè)結構調整、技術升級和節(jié)約用水；建立城鎮(zhèn)居民階梯水價制度，2015年底前試點區(qū)全部實行階梯式水價制度。

推行以“建管一體化”為重點的水管體制改革。一是推行“建管一體化”模式，探索將部分小型農田水利項目交給農民或村集體組織“自選、自建、自管、自用”。實行先建后補，驗收合格后，發(fā)放補助資金。二是分類明晰小型水利工程產權。開展小型水利工程產權界定、登記、頒證等工作。將一些小型水利工程產權移交農民或農民組織，落實管理主體責任。三是創(chuàng)新運行管護模式。按照管護主體、管護責任與管護經費三落實的要求，積極探索推廣具有共性、可復制的農田水利設施運行管護模式。

構建以專業(yè)化組織為重點的基層服務網絡，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層服務組織建設，加強人員培訓，提高業(yè)務素質，提高農業(yè)和水利服務保障能力。建立健全農業(yè)水利等專業(yè)化服務組織，構建完善的專業(yè)化服務體系。

發(fā)揮以科研院校為重點的科技支撐作用，完善以地下水管理為重點的法規(guī)政策體系，推動以《河北地下水管理條例》、《河北省山水林田湖生態(tài)修復辦法》為重點的立法。建立健全加強執(zhí)法隊伍建設，強化綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法能力和服務水平。

（4）嚴格地下水管理

按照最嚴格水資源管理制度的規(guī)定，建立水資源監(jiān)控體系，進一步量化、實化“三條紅線”控制指標，探索水權交易制度，建立水資源監(jiān)控體系，強化地下水管理，提高水資源利用效率和效益。嚴格執(zhí)行水資源管理的三條紅線考核制度。

探索建立水資源資產產權制度和水權交易制度。開展水資源使用權確權登記，逐步形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的水資源資產產權制度。結合地下水綜合治理試點工作，研究制定水權交易指導意見，探索通過水市場取得水資源使用權，讓市場機制在水資源配置中起決定性作用。

建立嚴格的地下水超采區(qū)管理制度。2014年上半年明確地下水超采區(qū)、禁采區(qū)和限采區(qū)的范圍。在各范圍內按照最嚴格水資源管理制度，嚴格機井管理。

強化水資源費征收管理。各級行政主管部門加強取水計量和水資源費征收管理。結合農業(yè)灌溉用水總量控制與計量設施建設，在試點區(qū)試行農業(yè)用水超限額部分征收水資源費。

完善地下水動態(tài)監(jiān)控管理信息系統(tǒng)。整合現有的地下水監(jiān)測設施，建設監(jiān)控信息系統(tǒng)，實行地下水水位、水量雙控制，為試點工作綜合評估考核提供技術支撐。

（作者系水利部財務司副巡視員）