自2007年3月中國首家村鎮銀行落戶四川儀隴以來，村鎮銀行得到了較快的發展。七年來，全國共組建村鎮銀行1071家，遍及31個省份，覆蓋了一半以上的市縣，成為農村金融發展的一支重要力量。村鎮銀行發展所取得的成績，有目共睹。十八屆三中全會《決定》明確提出要“發展普惠金融”，這既是我國金融改革創新的要求，同時也是村鎮銀行加快發展的重要機遇，如何抓住機遇、運用國家的支持政策，促進村鎮銀行的可持續發展，是深化農村金融改革的一個重大課題。

一、增量式改革激發了我國農村金融的活力

農村金融的改革與發展是我國經濟發展過程中最重要的問題之一。只有當占人口一半的農民過上小康的生活，只有當占國土面積大部分的農村地區實現了經濟發展和社會進步，中國才能真正實現建設小康社會的發展目標。而農民收入的提高、農業產業結構的優化和農村經濟的發展都離不開資金的支持，都需要農村金融市場擴大規模、提高效率。但是長久以來，我國的農村金融不但明顯落后于城市金融，而且還明顯落后于農村經濟的發展，農村“金融抑制”現象突出，成為制約“三農”發展的瓶頸。落后固然不好，但從另一方面來看，處于發展中的農業農村，也是包括村鎮銀行在內的金融業的一片前景廣闊的“藍海”。資金需求與供給之間的巨大差距，為農村金融發展提供了廣闊的空間。

回顧改革開放以來的農村金融改革，實質上主要是對農村金融的 “存量改革”，包括農村信用社的改制和改革、農村合作基金會的整頓、農村民間金融組織的清理和整頓等。受制于路徑依賴，我國農村金融的存量改革進展比較緩慢。近年來，構建和完善農村金融市場的思路逐漸從“存量調整”轉變為“增量培育”，也就是通過扶持和培育新型農村金融機構，增加農村信貸供給，將一個原本相對封閉、資金不斷外流的金融市場，改造成為更加開放、更加競爭、促進資金“留守”乃至回流的金融市場；與此同時，以增量打破壟斷，促進競爭，倒逼存量改革，通過二者的競爭和合作，互相促進，提高農村金融服務的質量和水平。

村鎮銀行是我國農村金融“增量式改革”的主要內容，它激發了農村金融市場的活力。實踐證明，村鎮銀行在農村金融市場具有旺盛的生命力和可持續發展能力。村鎮銀行的管理結構是扁平化的，管理半徑短，層級簡潔，貸款審批機制靈活，信息反饋和決策速度相對較快，業務流程結構也適應農業產業的資金需求。許多村鎮銀行致力于發揮自身特點優勢，植根“基層”，勇于創新，專注于“三農”和“小微企業”領域，開展特色化、差異化經營，在堅持“支農支小”市場定位的同時，也較好地實現了穩健經營和可持續發展。從數據上看，今年一季度，全國村鎮銀行實現凈利潤28億元，較上年同期增加9億元，增幅達到48%，平均單家凈利潤為281萬元，高于同期小額貸款公司凈利潤水平。

二、政策性扶持促進著村鎮銀行的發展

村鎮銀行在我國還是新生事物、新生力量。目前，村鎮銀行貸款余額中農戶和小企業貸款合計占比達到了90%，但村鎮銀行涉農貸款余額占全部金融機構涉農貸款余額的比重只有1%左右。整體來看，村鎮銀行還處于發展的初級階段。為支持村鎮銀行的發展壯大，國家有關部門相繼從不同的角度出臺了相關的扶持政策。在準入方面，放寬了民間資本投資入股村鎮銀行比例，將主發起行最低持股比例由20%降低到15%，以吸收更多民間資本參與；在監管方面，調降了農戶和小微企業貸款風險權重，提高了“三農”和小微企業貸款風險容忍度；貨幣政策方面，在調整再貸款體系過程中整合形成了“信貸政策支持再貸款”，包括支農再貸款和支小再貸款兩部分，發放對象都包含村鎮銀行。

從財稅角度看，近年來，國家財政充分發揮財政導向作用，利用稅收、補貼等財政政策工具支持引導金融資源的合理配置，積極支持村鎮銀行的建立和發展。一是實施稅收優惠政策。如，在一定的時期內，對金融機構發放的農戶小額貸款利息收入免征營業稅，并對上述利息收入在計算應納稅所得額時，按90%減計收入；2009年1月1日至2015年12月31日，對村鎮銀行等農村金融機構的金融保險業收入減按3%的稅率征收營業稅；2011年11月1日起，三年內免征金融機構與小型微型企業簽訂的借款合同印花稅等。二是對在農村設立的金融機構提供費用補貼，緩解初創階段財務壓力。2008年起，中央財政實施農村金融機構定向費用補貼政策，對符合條件的包括村鎮銀行在內的三類新型農村金融機構，按貸款平均余額的2%給予補貼。近期，又對政策進行了細化完善，設定了政策期限，增設了“支農支小”指標，進一步突出了政策對金融機構“支農支小”的導向作用。截至2013年末，國家累計向3785家農村金融機構撥付補貼資金77.3億元。費用補貼政策的實施，不僅緩解了農村金融機構的成本壓力，更是為實現中央提出的“3年內消滅基礎金融服務空白鄉鎮”提供了有力保障。三是給予貸款增量獎勵，提高服務“三農”積極性。2008年起，中央財政實施縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策，對試點地區符合條件的縣域金融機構涉農貸款平均余額增量超過15%的部分，按2%給予獎勵。目前，試點范圍已經增至25個省（區、市），包括了絕大多數中西部地區和東部的糧食主產區。這一政策不僅使從事涉農業務的金融機構獲得了國家給予的額外獎勵，而且引導了金融資源流向“三農”領域。據統計，全國涉農貸款占全部貸款的比重，已由2008年末的21.6%上升至2013年末的29%，年均增速高于20%。此外，中央財政還對農業保險實施了保費補貼政策。農業保險政策的實施和推廣，一方面起到了保障農民的利益的作用，同時不少地方采取了“保險+信貸”的融資模式，在一定程度上也減輕了村鎮銀行直接面向農戶發放貸款的風險程度。

農村金融的發展是財政政策關注和扶持的重點領域之一。在積極發揮財政引導作用、研究制定財政扶持政策的過程中，中央財政秉持的理念是：第一，在指導思想上，堅持“市場導向”。十八屆三中全會《決定》明確提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。為此，在制定政策的過程中，中央財政嚴格遵循市場配置資源的基本原則，充分尊重村鎮銀行的商業可持續性要求，更多地以引導性政策，鼓勵和促進村鎮銀行的建立和發展，而不是為實現簡單的計劃和數量目標，反過來損害村鎮銀行的可持續發展基礎。

第二，在政策制定上，堅持“適度扶持”。對于農村金融等經濟薄弱環節，財政部門需要加以扶持，但財政扶持政策只能是“適度扶持”，否則會導致一些金融機構依靠政策才能生存，不僅會增加財政負擔，也會扭曲市場規律。如，要求東、中、西部地區農村金融機構享受定向費用補貼政策的期限分別是從開業之日起3、4、5年內，稅收優惠政策也設定了一定的期限，從而鼓勵村鎮銀行“自食其力”，以創新謀發展。

第三，在鼓勵方向上，堅持“正向激勵”。針對所有金融機構的補貼政策，雖然可以發揮一定的促進作用，但是難以達到“激勵先進”的效果，有時候還會造成金融機構對財政的依賴感。因此，近年來，中央財政一直嘗試將正向激勵機制融入到政策安排之中，需要金融機構創新思路、積極發展，才能達到補貼標準，從而在最大程度上激發金融機構的積極性。如，在縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策中，要求金融機構涉農貸款平均余額增幅需要超過15%，才能獲得獎勵。

第四，在機制建立上，堅持“防控風險”。在創新財政扶持手段、鼓勵金融資源向弱勢群體和薄弱環節傾斜的同時，中央財政還堅持“促增長”和“防風險”兩條腿走路，規范與發展并舉，在關注金融服務總量提升的同時，更為注重發展質量的提高，堅決防止片面追求信貸規模以獲取“獎補”，而忽視信貸風險的短期行為。如，在貸款增量獎勵和定向費用補貼兩項政策中，對不良貸款率或者存貸比等監管指標都有一定要求。

三、持續性發展有賴于管理機制的完善

村鎮銀行要實現自身的可持續發展，僅依靠政策扶持是不夠的，還需要“保持定力、練好內功”，通過自我創新實現內生發展。

一是“保持定力”，堅持服務“三農”的市場定位。村鎮銀行還是需要因地制宜推出符合“三農”特點的業務，才能夠經營出特色來。從地域來看，村鎮銀行的主要市場應該是縣域，特別是農村地區。目前中國的城市以及大部分縣城中，正規金融機構并不缺乏，金融市場競爭比較充分。同時，銀行之間的市場定位較為趨同，都是“貸大不貸小、貸城不貸鄉”。村鎮銀行要在城市里立足，并沒有競爭優勢，還是需要定位于農村地區這片“藍海”，尋求差異化的發展路徑。

二是“扎根基層”，以機構扁平化優勢應對農村金融“成本高、風險大”問題。20世紀90年代中后期開始，隨著國有銀行的市場化和商業化改革，四大國有銀行大規模撤離農村市場。當時大型國有銀行一個現實的考慮是，農村金融市場信息不對稱比較嚴重，經營成本高，特質性風險也比較高。但服務“三農”與有效盈利并非是完全對立的，國際經驗也表明，在合適的機制下，農村金融完全可以以商業化的形式存在和發展。村鎮銀行要實現可持續發展，就需要做真正的“草根銀行”，深入農村，全面了解轄內農業生產資金投向，掌握農業生產資金需求等。在把總量做大的同時，堅持把戶均做小，精耕細作，服務社區。

三是“控好風險”，加強對信用風險和操作風險的預警防控。村鎮銀行的信用風險主要源于信息不對稱、缺乏可接受的抵押等。有效控制信用風險，村鎮銀行除了需要加強自身的信息搜集和風險監控之外，還可以借助外部信用補充，包括借助專業農村擔保機構和推行聯保貸款等。相關部門也需要進一步完善農村抵押制度，推進農村信用體系建設。操作風險問題同樣不容忽視。村鎮銀行在簡化流程過程中，不能把“風險關”也簡化掉。要建立與自身業務經營規模相適應的操作風險管理體系，提高員工的法律意識和風險意識，強化案件防控。

四是“自我創新”，把創新產品、服務和管理方式作為謀求發展的主要手段。如，在業務品種上實現創新，積極探索多元化的貸款擔保方式，推出有特色的金融產品，供廣大農戶和經濟組織選擇適合自身特點的存儲、信貸業務，特別是現代農業發展鏈條越來越長，從田間地頭到餐桌的一整條產業鏈，需要大量的資金供給和金融深化，這為村鎮銀行創新提供了空間；在吸收儲戶存款和支付上實現創新，通過上門服務、電話服務等加大服務力度的方式，最大限度地吸收農村閑散資金；在政策宣傳和落實上實現創新，結合非法集資宣傳活動、小微金融服務宣傳活動等，加強村鎮銀行自身宣傳，樹立村鎮銀行形象，擴大村鎮銀行的社會影響。

（作者系財政部金融司副司長）

責任編輯：宗宇翔