鄉鎮財政資金監管的探索與思考

鄉鎮財政位于財政資金監管的最前沿，如何更規范地監管好財政資金，發揮資金的最大效益，是當前財政部門亟待研究的重要課題。本文根據當前鄉鎮財政資金監管現狀及存在的問題，通過湖北省荊州市鄉鎮財政資金監管的探索與實踐，對進一步完善資金監管措施提出了建議。

一、荊州市鄉鎮財政資金監管的實踐

近年來，荊州市緊緊圍繞鄉鎮財政資金“全覆蓋、全過程”的監管目標，積極探索完善監管辦法，著力加強制度建設，不斷創新監管方式，全面夯實監管基礎，大力提升監管能力，鄉鎮財政資金監管框架基本形成，監管工作取得初步成效。主要表現在以下幾個方面：

（一）加強組織領導，推動工作開展。各縣市區成立了由財政局長任組長，其他黨組成員任副組長，相關科室及二級單位負責人為成員的鄉鎮財政資金監管工作領導小組。鄉鎮政府也相應成立了由鎮長擔任組長，紀委書記、財經鄉鎮長擔任副組長，財政所、鄉鎮農技等部門負責人為成員的資金監管領導小組。縣、鄉兩級工作機構的建立，為抓好資金監管工作奠定了良好的組織基礎。

各縣市區財政局出臺了縣市區鄉鎮財政資金監管實施辦法、細則、制度及流程等規范性文件，明確了資金監管的目標、范圍及監管職責、要求，規范了鄉鎮財政資金監管行為。同時，落實經費，加大監管保障力度。

（二）建立五大制度，夯實監管基礎。建立全覆蓋的財政專管員制度，明確規定各鄉鎮財政所每村派駐一名財政干部擔任專管員，承擔該村財政資金監管職責；建立陽光操作的“三資”監管制度，搭建起農村集體經濟組織財務代理平臺和資產、資源產權交易平臺，對村級“三資”實施全覆蓋代理服務和有效監管；建立上下互動的監管聯系制度，包括縣級財政部門包點聯系制度、鄉鎮部門聯動機制、鄉鎮財政所資金監管例會制度等；建立典型引路的監管試點制度，各縣市區摸著石頭過河，采取先行試點、典型引路、以點帶面的方式，逐步推動全市的監管工作；建立獎懲嚴明的績效考核制度，各縣市區財政局逐步形成了全面、系統的鄉鎮財政管理績效考核指標體系，將全年工作目標進行量化，下發了鄉鎮財政績效考核辦法、責任追究辦法等文件，將資金監管信息通過反饋、公開公示、抽查巡查等納入了績效考核體系，并分類界定了局機關科室、二級單位及鄉鎮財政所在資金監管中應承擔的責任。

（三）把握重點環節，力求監管實效。采取“先易后難、穩步推進、抓住重點、突破難點”的方法，創新監管方式，優先選擇鄉鎮財政所直接管理的補助性資金和項目建設資金實行重點監管，然后逐步擴展到其他部門管理的資金實行突破性監管。具體來說，主要把握財政補助資金分類監管環節、項目建設資金分項監管環節、資金監管公開公示環節、資金監管抽查巡查環節和資金監管信息登記環節。

（四）強化隊伍建設，提升監管能力。全面開展“雙爭雙帶”活動、財政所基礎設施建設、資金監管業務培訓和打造信息調研平臺等。

二、當前鄉鎮財政資金監管面臨的主要問題及其成因分析

從荊州市的情況看，隨著近年來國家投入到鄉鎮的各項財政性資金大幅增加，縣鄉兩級財政部門監管資金的責任更大，任務更重，要求更高。由于思想認識、管理體制、內部機制等因素的影響，鄉鎮財政資金監管過程中面臨許多問題。主要表現在以下幾個方面：

（一）監管意識缺失。當前鄉鎮財政資金監管主要局限于財政部門，部分鄉鎮領導和主管部門只熱衷于跑項目、爭資金，對如何按照規定使用好這些資金并不十分關心，監管意識缺失，使監管流于形式。

究其原因，一是本位主義思想影響，認識有誤區。部分行政領導對擠占挪用財政資金的行為不太在意，錯誤地認為只要沒把錢裝進個人的腰包就不算違規，爭取來的資金是上級額外給的錢，能把錢要到手就是為地方謀了利益。財政內部也有消極思想，覺得鄉鎮資金涉及范圍廣、牽扯部門多、工作量大、阻力大，有畏難情緒，大多忙于應付，缺乏經常性、系統性的監管。項目主管部門覺得是自己主管的資金，對鄉鎮財政部門參與監管存在排斥情緒。少數地方認為某些資金是自己爭取來的“關系資金”，想怎么用就怎么用，不希望財政部門參與監管，存在抵觸情緒。

二是重政績、輕績效，重項目爭取、輕項目建設。部分鄉鎮領導只關注項目是否爭取得到，不管項目是否該搞，不管有無績效。

三是權責未統一，問責不明。在鄉鎮財政資金監管上，沒有按照權責相統一的原則嚴格明確財政資金分配者、監管者和使用者的責任，導致問責難以落實到位。

四是縣鄉財力匱乏，監管無法到位。受地方經濟發展的影響，一些地方的財力保障不足，專項資金更是難以做到專款專用。從荊州市看，目前所屬縣鄉預算安排人年均公用經費標準僅為0.5—0.6萬元，與實際需要有較大的差距。為了保運轉，彌補公用經費不足，只得在專項資金上打主意，導致專項資金挪作他用的現象時有發生。

（二）監管能力缺乏。主要體現在四個方面：

一是缺乏監管的依法身份。鄉鎮財政所不具備執法主體資格，監管人員沒有執法證，給入戶調查核實、抽查巡查、取證、查處等工作帶來依法行政的障礙。

二是缺乏監管的有效手段。鄉鎮財政所雖然由縣級財政部門直接管理，但很大程度上受制于鄉鎮政府，對于行政干預導致的違規現象，鄉鎮財政往往是“看得見，管不著”。

三是缺乏監管的專業技能。當前有很多補助性資金和項目建設性資金都有其特定的對象、行為和具體實施部門，鄉鎮財政人員在監管過程中無法核定其真實性和準確性。

四是缺乏監管的主動性與積極性。鄉鎮財政所干部普遍認為，鄉鎮財政資金監管責任無限大，權利無限小，很消極、很被動。

造成監管能力缺乏的主要原因：

一是農村綜合配套改革后，對鄉鎮財管所和人員的定位有些忽視和弱化，導致對職能的賦予、人員的補充、培養都有欠缺。

二是鄉鎮財管所和人員建設跟不上，難以適應。如鄉鎮財政干部身份不明，積極性難以調動；鄉鎮財政干部年齡老化，工作主動性下降；鄉鎮財政干部待遇差，影響了工作積極性；工作任務繁重，人手少，除本身的業務工作外，還要疲于應付鄉鎮政府中心工作，財政所正常業務工作都需要加班加點才能完成。

（三）監管平臺缺位。主要體現在三個方面：

一是硬件設施陳舊。從荊州市的情況看，目前全市大多數鄉鎮財政所辦公用房陳舊，辦公設施老化，辦公條件差，雖然通過近幾年的更新改造，目前仍有三分之二的財政所辦公設施未達到標準，設備匱乏，適應現代核查、監管的計算機、丈量設施、交通工具等設備配備不足，大大降低了監管效率。

二是資金信息上下溝通不暢。鄉鎮財政對某些資金來源性質不明，資料信息不能共享，導致政策執行的相關進度、數據等信息滯后。

三是監管網絡平臺建設滯后。從各地的監管實際情況看，縣鄉財政部門還停留于監管信息的傳遞層面，沒有真正注重監管實效。由于缺乏網絡平臺，縣鄉兩級財政部門將主要精力放在了大量監管信息的收集、傳遞上面，耗費了無數的人力、物力。

造成監管平臺缺位的主要原因，一是對鄉鎮財政資金監管的重視不夠，沒有深入研究監管中存在的問題并加以解決，特別是現代網絡平臺建設嚴重滯后。二是投入不夠，既有重視不夠的因素，也有財力不足的原因。

（四）監管十分艱難。主要表現在六個方面：

一是地方配套資金多有缺口，資金到位監管難。

二是資金種類繁雜、層級多，口多層多監管難。目前撥付到鄉鎮或使用在鄉鎮的資金種類多達50個，由于歸口管理部門不一、撥付時限要求不一，相似的補助資金的基礎數據也不一，客觀上造成鄉鎮財政所在監管過程中手忙腳亂，有時張冠李戴。資金涉及的層級太多，縱向層級從中央到省、到市、到縣、到鄉鎮、到村組、到農戶；橫向涉及眾多部門，職能重疊，權力交叉，環節也不少。同時，資金申撥程序不規范，監管風險加大。

三是補助性資金補助對象不易確定，自由裁量標準監管難。部分補助性資金補貼對象有一定的隨意性，加之資金主管部門的分配權過于集中，補助對象不易確定，無形之中加大了資金監管難度。

四是惠農補貼資金分配政策可操作性不強，數據核實監管難。

五是資金來源渠道多，信息不暢范圍監管難。目前各鄉鎮基本上只管住了通過財政所直接撥付的資金，比如惠農補貼類資金、“一事一議”財政獎補資金等，對于其他撥付渠道的資金很難介入參與監管。

六是資金管理體制不順，績效監管難。目前鄉鎮項目建設主管部門多，縣直每個部門都可以直接下達鄉鎮項目建設指標，并按資金類別采取對口管理、垂直管理、條條管理等等，自己監管自己使用的資金，既是運動員，又當裁判員，制度設計上存在問題。雖然鄉鎮財政主動參與建設項目監管，但由于項目主管單位配合不力，使鄉鎮財政在立項、審核、檢查、驗收等環節不能做到全程監管，根本就發揮不了鄉鎮財政就地就近監管的優勢，仍停留于做“稻草人”的局面，監管效果實難保證。

造成監管難的原因主要是，頂層設計存在漏洞和缺陷，不配套、不兼容、政出多門，基層監管難以適應。

三、加強鄉鎮財政資金監管的對策研究

一是建立齊抓共管的資金監管機制。各級政府要把加強鄉鎮財政資金監管納入議事日程，財政部門要把加強鄉鎮財政資金監管作為重要的財政工作職能加以落實，除了明確有專門的機構組織協調外，還可以將財政監督專員辦事處向縣級延伸，并增加其負責監督鄉鎮財政資金管理、使用職能。同時，把加強鄉鎮財政資金監管納入績效考核的范圍，與轉移支付、競爭立項掛鉤。

二是完善頂層設計，加強制度建設。在頂層設計上，加強專項資金的整合力度。將對象相同、作用相近、基礎數據相似的資金整合，并在財政內部上下盡量歸口管理，并增加財力性轉移支付的比重，減少項目性轉移支付的比重。

在制度建設上，劃分項類監管，明確監管主體和責任。分項監管包括：納入鄉鎮財政預算管理的項目資金，上級和鄉鎮本級安排并由財政所直接管理使用的項目建設資金，對縣級財政局直接管理或縣級財政局與主管部門共同管理、且用于鄉鎮的項目建設性資金等。分類監管包括：村委會和個人直接向鄉鎮財政所申報的補助性資金，鄉鎮有關單位和個人直接向主管部門申報、且要求鄉鎮財政所在申報環節予以簽章的補助性資金，鄉鎮有關單位和個人直接向主管部門申報、且要求鄉鎮財政所支付或發放的補助性資金，縣級財政局和縣直主管部門直接支付或發放、且委托鄉鎮財政所實施監管的補助性資金等。

三是建立公示制度，實行“陽光操作”。創新鄉鎮財政資金公開方式，全面接受社會監督，實現自上而下的全節點公開，把鄉鎮財政資金的監管流程、分配過程和發放過程在受益地區全面公開，把資金的安排、項目規劃審批、政策規定等內容向社會公布，主動接受群眾監督。

四是創新監管方式，將資金監管與績效評價有機結合。以縣市為單位成立專業資金監管評價機構，對財政部門在技能上無能力監管的一些項目，可以聘請專業機構會同財政部門一起對項目進行績效評價。采取內外結合，左右聯合、上下聯動的方式開展資金監管，建立起以鄉鎮資金監管自身力量為主、以抽調相關專業科（股）室業務骨干為輔、以聘用專業機構的會計人員和受益村民代表為補充的監管隊伍，采取靈活多樣的方法開展監管工作。

五是加強能力建設，提高資金監管實效。適當增加鄉鎮財政所人員編制，招收一批經濟、會計和計算機類的專業人才，充實到鄉鎮財政干部隊伍中來，打造一支高素質的鄉鎮財政隊伍。給予鄉鎮財政所行政執法主體資格，對鄉鎮財政職能范圍內的事，鄉鎮財政所要有處罰權，對授予委托監管事項，鄉鎮財政所也要有處罰建議權。加快資金監管信息化建設步伐，進一步加強省、縣、鄉三級財政的信息化網絡建設。加強干部培訓教育，制定培訓計劃，落實培訓經費和師資力量，分期分批對鄉鎮財政干部進行輪訓，以滿足對各種專業資金的監管需要，提高財政所人員監管能力和服務水平。建立考核機制，通過績效考核兌現相應的監管補助、經費，以提高鄉鎮財政人員對財政資金監管工作的積極性。

（作者單位：湖北省財政廳農村處、荊州市財政局）

責任編輯：欣聞