臨朐縣貧困村村民互助資金協(xié)會運行機制初探

臨朐縣屬沂蒙山區(qū)，是全省扶貧工作重點縣。自2007年以來，在上級扶貧、財政部門的指導下，臨朐縣先后在五井鎮(zhèn)、山旺鎮(zhèn)、寺頭鎮(zhèn)、柳山鎮(zhèn)、九山鎮(zhèn)、蔣峪鎮(zhèn)6個鎮(zhèn)的52個村開展了貧困村村民互助資金試點工作。

一、互助資金試點工作運行基本情況

全縣52個互助資金協(xié)會共有會員13082戶，貧困會員4264戶，資金總額1444萬元，其中：財政扶持資金842萬元，會員資金602萬元。2013年，全縣52個協(xié)會累計向會員借出資金1738.5萬元，用于種植業(yè)695.5萬元；用于養(yǎng)殖業(yè)661.8萬元；用于加工業(yè)120.4萬元；用于營銷及運輸業(yè)260.8萬元。借出資金到期還款率達到100%。互助資金幫助借款會員戶均增加經(jīng)營收入2000多元。

目前各協(xié)會財務狀況良好，實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。各協(xié)會自運行以來收取的互助資金借款使用費達到453萬元，累計支出345萬元，收益108萬元。

二、互助資金試點工作程序

一是認真確定試點村。根據(jù)試點村確定條件，由試點鎮(zhèn)確定不少于試點村兩倍的預選村。在此基礎(chǔ)上，分別召開預選村兩委成員會、黨員代表和村民代表會征求意見，經(jīng)過縣、鎮(zhèn)兩級互助資金試點工作領(lǐng)導小組認真考察、分析、比較和篩選，最終確定試點工作村，并成立由村支部書記為組長、兩委成員參加的協(xié)會籌備小組。

二是科學制定《實施方案》。《實施方案》是整個互助資金試點工作的總綱，關(guān)系到試點工作的成敗。為此，縣試點領(lǐng)導小組辦公室和試點鎮(zhèn)有關(guān)人員組成征求意見組，先后走訪村干部、老黨員和群眾代表1600余人次，征求意見近200條。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次討論、醞釀，制定出了既符合上級政策又切合全縣實際的《臨朐縣貧困村村民發(fā)展互助資金試點工作實施方案》。同時，各試點鎮(zhèn)也結(jié)合自身實際制定了工作方案。

三是扎實做好宣傳工作。為推動試點工作順利開展，分四個階段三個層面進行了宣傳工作。第一個階段，召開縣試點工作領(lǐng)導小組成員及辦公室全體人員會議，主要傳達學習上級文件，研究我縣開展試點工作的方法、步驟及注意的問題等。第二個階段，在試點鎮(zhèn)召開會議，學習《實施方案》，明確試點工作流程、有關(guān)問題和注意事項。第三個階段，對試點村村民進行宣傳發(fā)動。通過張貼標語、懸掛橫幅、發(fā)放明白紙、登門入戶等多種形式，重點宣傳建立互助資金的目的、實施方法，以及入會資格、入會程序等。第四個階段，組織縣鎮(zhèn)領(lǐng)導小組部分成員、駐村工作組組長、村籌備小組組長，到外地試點市縣參觀，學習他們的經(jīng)驗和做法。

四是合理確定貧困戶和低收入戶。以試點村上年度各戶的人均純收入為基礎(chǔ)，通過本戶申報，各村民小組評選認定，村兩委審查，村民代表大會投票表決等程序，形成本村特困戶、貧困戶名單，由本戶簽字確認后，張榜公示5天，最終按照總戶數(shù)4%左右的比例確定特困戶，按30%的比例確定貧困戶。

五是制定工作流程和時間表。制定了《互助資金試點工作流程》，嚴格按規(guī)定時間和程序進行工作。同時，加大調(diào)度力度，每兩天調(diào)度一次，確保工作順利進行。

六是選舉產(chǎn)生互助資金協(xié)會辦事機構(gòu)。試點村入會戶數(shù)達到200戶以上（其中貧困戶入會要達到村貧困戶的70%以上）時，由籌備小組召集全村入會農(nóng)戶召開選舉大會，會員一戶一票，以無記名投票的方式，選舉產(chǎn)生互助資金協(xié)會理事會和監(jiān)事會成員。理事會和監(jiān)事會中至少有一名貧困戶代表，監(jiān)事會成員必須有一名女同志。

互助資金協(xié)會理事會負責互助資金的運行與管理。理事會一般由3名成員組成，包括理事長、會計、出納等。對認真履行職責的理事會成員，依據(jù)互助資金協(xié)會運營狀況，給予適當?shù)恼`工補貼，一般掌握在每人每月不超過150元。資金來源從收取的互助資金借款使用費中解決。具體發(fā)放數(shù)額由會員大會或會員代表大會根據(jù)各村實際確定。

監(jiān)事會是互助資金協(xié)會的監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)事會一般由3人組成，負責監(jiān)督互助資金運行和理事會的工作。

七是認真抓好協(xié)會建設(shè)。嚴格按程序進行協(xié)會理事會和監(jiān)事會的選舉工作，制定協(xié)會章程，并在縣民政局依法進行登記注冊，協(xié)會的性質(zhì)為具有獨立法人的民間組織。在縣技術(shù)監(jiān)督局申請法人代碼證書，刻制公章，在農(nóng)村信用合作社設(shè)立專用賬戶。按統(tǒng)一標準對協(xié)會辦公室進行裝修，統(tǒng)一配備辦公用品。集中對各協(xié)會理事會、監(jiān)事會成員進行培訓，提高他們的業(yè)務能力。

三、互助資金協(xié)會運行機制和管理制度

一是吸收會員。凡戶口在本村，年滿18周歲以上的村民，以戶為單位向籌備小組提出入會申請，提供有效身份證件，填寫申請表，本人簽名或按手印。籌備小組確認和同意，并在申請表上簽名后，發(fā)給會員證。貧困戶、低收入戶自行放棄入會的，由本戶寫出自動放棄入會的證明。如果他們以后申請入會，根據(jù)實際情況另行確定。

二是籌集互助資金協(xié)會資本金。資本金主要來源于財政扶貧資金、村民自繳入會資金、接受社會各界以扶貧為宗旨無附加條件的捐贈款。財政給予每個試點村15萬元的補助。入會村民繳納資金標準是：貧困村特困戶可免繳；貧困及低收入戶200—1000元。按省扶貧主管部門規(guī)定，每村村民自繳資金總數(shù)不能超過11.25萬元，即財政資金15萬元的75%，目的是盡量減少農(nóng)民的負擔和資金風險。

三是互助資金使用的原則、對象和范圍。（1）使用原則：民有、民管、民用、民受益，有償使用，滾動發(fā)展。（2）使用對象：本村互助資金協(xié)會全體會員。優(yōu)先照顧具有一定發(fā)展能力的特困戶、貧困戶。每年獲得借款的貧困戶人數(shù)不得低于入會貧困戶的50%。（3）使用范圍。主要用于支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營性項目，包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工和營銷等。非生產(chǎn)經(jīng)營性項目、公益設(shè)施建設(shè)項目以及協(xié)會理事會、監(jiān)事會成員的待遇和工作經(jīng)費不得使用互助資金本金。

四是使用互助資金的借款程序。（1）會員寫出借款申請（包括借款用途、項目效益、還款時間、違約保證等），借款人簽字和按手印確認。（2）互助資金協(xié)會審查批準并簽章。（3）公示。（4）簽訂借款合同。（5）互助協(xié)會辦理借款手續(xù)。

五是互助資金的借款數(shù)額、借款期限和借款費用的有關(guān)規(guī)定。（1）每戶每次借款數(shù)額原則上在3000元以下，特殊情況最多不超過5000元。借款期限最長不超過6個月。（2）向借款會員收取借款使用費，借款使用費率可參照國家同期貸款基準利率由會員大會或代表大會討論決定。

六是互助資金借款實行擔保制。（1）借款擔保人必須是本協(xié)會會員。（2）實行協(xié)會會員“多戶聯(lián)保制”。

七是對借款違約的責任追究。（1）對到期不按時還款的借款戶，協(xié)會堅決追回借款本金和使用費，由擔保人承擔擔保責任。如借款人或擔保人拒不償還的，由協(xié)會提起訴訟，依法處理。（2）借款戶隨意改變借款用途的，協(xié)會要追回借款和使用費。（3）借款人和擔保人若發(fā)生借款和擔保違約，以后不再給予借款。

八是互助資金收益分配原則。互助資金本金不能用于分配。收取的借款使用費收入在減去協(xié)會運行費用后進行分配，分配方案由會員大會或會員代表大會討論決定。分配順序如下：（1）公益金。按不低于借款使用費收入的10%提取公益金。用于貧困戶和村內(nèi)公益事業(yè)，具體用途由會員大會或會員代表大會討論決定。（2）公積金。扣除公益金后的剩余部分作為公積金轉(zhuǎn)入本金。

九是互助資金的日常管理。（1）互助資金本金存入所在鎮(zhèn)農(nóng)村信用社互助資金賬戶，由協(xié)會獨立建賬核算。（2）互助資金不得以謀取存款利息收入為目的，不得向本互助協(xié)會會員以外的農(nóng)戶借款，不得吸收外界存款。（3）互助資金的借款發(fā)放與回收，由協(xié)會理事會具體負責，嚴格現(xiàn)金管理制度。對社會捐款和收回的借款及使用費等現(xiàn)金，必須于當日存入農(nóng)村信用社互助資金專戶。（4）協(xié)會建立互助資金專用賬簿，保管好各類憑證，做到日清月結(jié)。（5）協(xié)會按要求每月向縣、鎮(zhèn)互助資金試點領(lǐng)導小組辦公室報送財務報表。

十是對互助資金的管理、使用進行外部監(jiān)督。互助資金運行期間，縣、鎮(zhèn)兩級互助資金試點領(lǐng)導小組辦公室每年對村互助資金的使用情況、效益情況、周轉(zhuǎn)率、回收率、保值增值率等至少進行2次以上的審核、檢查，并對審核結(jié)果予以公示。對實現(xiàn)保值增值的，給予獎勵，擴大資金規(guī)模；對管理不善、資金未發(fā)揮效益的，予以通報，限期整改，整改后仍然不符合要求的，注銷協(xié)會，依法追回政府投資。

四、互助資金試點工作存在的問題及對策

互助資金試點工作是新生事物，在實施過程中還存在一些問題和不足，要采取相應措施：

一是互助資金協(xié)會的組織管理體系還不夠完善。每一個互助資金協(xié)會就像一個小的農(nóng)村信用社，“麻雀雖小五臟俱全”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有扶貧工作專門機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理只是靠財政所工作人員兼職，工作中經(jīng)常出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。互助資金工作的開展涉及財會和金融方面的知識，業(yè)務量大，專業(yè)性強，單靠扶貧系統(tǒng)的現(xiàn)有人員（普遍不懂財會業(yè)務）不能適應工作需要，實現(xiàn)不了經(jīng)常性、連續(xù)性的監(jiān)管。實踐證明，要想管好用好互助資金，切實發(fā)揮其作用，并保證不出問題，亟需成立縣級互助資金專門管理機構(gòu)。建議由政府批準并下發(fā)文件，成立專門機構(gòu)，安排專職人員，明確工作職責，實現(xiàn)對互助資金的全程監(jiān)管。

二是互助資金協(xié)會監(jiān)管約束機制還不健全。主要是缺乏對協(xié)會理事長管理和制約的措施辦法。理事長是協(xié)會的帶頭人，大多數(shù)由村委負責人兼任，個別村委負責人存在“一言堂”作風，工作中缺乏民主風氣，影響到協(xié)會的工作氛圍，使一些監(jiān)事會成員對協(xié)會工作不熱心，未能充分發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用。因此培養(yǎng)提高協(xié)會理事長的政治思想素質(zhì)，使他們在工作中堅持公平公正原則，不優(yōu)親厚友、不以權(quán)謀私，是決定互助資金能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三是互助資金協(xié)會在運行中還存在不足。主要是部分會員占用借款時間超過了借款期限；一些協(xié)會管理人員的業(yè)務水平不高，確保資金的使用安全仍然是需要關(guān)注的問題；由于資金量少，不能滿足會員的實際需求，使有些會員不愿意到協(xié)會借款等。針對上述問題，在加強日常監(jiān)督管理的同時，建議上級主管部門進一步加大增資力度，增加借款額度，并適當延長借款期限加以解決。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具備一定規(guī)模、項目資金需求量較大、信譽度高的會員，借款額度逐步提高到1萬元，借款期限放寬到1年為宜。

（作者單位：山東省臨朐縣財政局）

責任編輯：湯星頤