淺論我國保障性住房及其財政支出預算

摘要：我國財政預算對保障性住房的支出和保障性住房的實際執行數都呈現逐年增加趨勢，且增加的幅度有著巨大的變化。保障性住房的支出主要由地方財政支出來承擔。但在實際運行過程中，地方財政收入有限，且由于保障性住房籌措資金的來源渠道單一、且收益率低，減弱了投資主體投資保障性住房的積極性，因此，僅僅依靠財政支出對保障性住房加以保障仍然存在著很大的資金缺口。解決這一問題需要政府和銀行以及社會投資主體共同努力，拓寬保障性住房建設的資金來源渠道，從而進一步發展我國的保障性住房建設。

關鍵詞：保障性住房；財政支出預算；資金來源渠道

一、保障性住房的概念及其分類

保障性住房是與商品性住房相對應的一個概念，保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限制價格、限制租金、嚴格準入的住房，一般由經濟適用房、廉租房和公共租賃房三部分構成。保障性住房是具有社會保障性質的我國開發的住房建設項目，是政府為了保障人民“住有所居”、避免房地產市場競爭而對低收入人群住房困難、幫助低收入人群改善居住條件的一種措施。

經濟適用房是指政府劃撥土地給保障性住房建設項目，對享受保障性住房的低收入人群給予以政府指導價格出售、免收配套基礎設施建設的費用和稅收優惠政策等制度保障。享受經濟適用房的人群是在經濟上具有一定支付能力或者預期支付能力的低收入者，這些人對經濟適用房擁有有限產權。經濟適用房雖然是商品性住房，但在根本上具有社會保障性質。

廉租房是指政府或者機構將產權在其名下的房屋以低于社會普通房租的低租金租賃給低收入家庭。由于租金較低，且廉租住房只租不售，因此這些低收入家庭對廉租住房并不具備產權，而廉租住房也是針對城鎮居民中最低收入者，這類人群作為廉租住房保障的對象，普遍受到社會的關注。

公共租賃房是指政府或者政府委托機構，提供在市場上的供中低收入的住房有困難的家庭可租賃的住房，并于每個月對這些家庭有相應的租房補貼。這類保障性住房保障的人群是收入高于享受廉租房但是又低于經濟適用房的標準的低收入者，也是這類保障性住房較好的解決了這類人群的住房問題。

保障性住房具有全民性、福利性、安全性、層次性等特點。全民性是指任何一個國家都需要住房保障制度，都需要解決住房問題，并且住房保障要涉及到每一個有需要的社會成員的切身利益，每一個社會成員都具有享受法律規定的統一標準的保障的權利，不能有所偏倚。福利性是指住房保障制度通過轉移支付途徑，各方面福利待遇都有所提升，使被保障對象的住房條件得到了一定的補償。安全性是指住房保障作為社會保障制度的一種，能夠為人們提供一個安全穩定的居住環境和生活條件，使他們無生活和工作后顧之憂。層次性是指住房分配方面的水平公平和垂直公平，即針對同等困難程度的群體要同等對待，針對不同困難程度的群體所提供的保障類別不同的特性。

二、當前我國對保障性住房的財政支出預算情況分析

2008年按照國務院規定的資金來源渠道積極籌措資金，積極落實對保障性住房中廉租房建設的稅收優惠，建立健全廉租房制度，中央財政安排資金68億元，增加17億元。

2009年預算中保障性安居工程資金493.01億元，增加311.1億元，增長171%。加大對廉租住房建設和棚戶區改造的投入，對中西部地區適當提高補助標準。

2010年預算中保障性住房支出550.56億元，完成預算的111.7%，增加368.66億元，增長202.7%，高于預算主要是加大了保障性住房建設支持力度。其中，中央本級支出26.43億元，對地方轉移支付524.13億元。

2011年住房保障支出預算數為291.63億元，比2010年執行數減少94.85億元，下降24.5%，從2011年可以看出，中央開始減少對住房保障的預算支出，但并不意味著對保障性住房減弱了保障力度，其主要原因是將對保障性住房的支出預算轉移給地方政府。

2012住房保障支出2601.6億元，完成預算的122.9%，增長44.6%。超過預算較多主要是預算執行中增加了對城鎮保障性安居工程和配套基礎設施建設以及農村危房改造的補助。其中，保障性安居工程支出2253.89億元，全年支持城鎮保障性安居工程住房基本建成601萬套、新開工建設781萬套（戶）；農村危房改造范圍由中西部地區擴大到全國農村地區并提高中央財政補助標準，支持改造農村危房560萬戶。

由以上數據可以看出，我國財政預算對保障性住房的支出和保障性住房的實際執行數都呈現逐年增加趨勢，且增加的幅度有著巨大的變化。究其原因，2011年是保障性住房大規模建設的開局年，從整個“十二五”看，根據中央和各省市的“十二五”規劃，計劃有3600萬套保障性住房中，廉租房和公租房約占50%，即1800萬套，可以看出中央將對住房保障的重點放在較低水平的保障上面，得以保障我國公民基本的“住有所居”；棚戶區改造性住房1100萬套，占30%；限價房和經濟適用房約700萬套，占20%。據有關部門測算，“十二五”期間，保障性住房項目建設需要資金約4.93萬億元。其中，廉租房和公共租賃房需要資金約1.75萬億元，棚戶區改造需要資金1.38萬億元。可見，這次保障性住房的建設規模為史上最大，而其帶來的資金壓力也空前嚴重，保障性住房建設資金來源問題將成為各級政府長期面對的問題。

現實狀況是，保障性住房的支出主要由地方財政支出來承擔。但在實際運行過程中，地方財政收入有限，且由于保障性住房籌措資金的來源渠道單一、且收益率低，減弱了投資主體投資保障性住房的積極性，因此，僅僅依靠財政支出對保障性住房加以保障仍然存在著很大的資金缺口。

三、我國保障性住房財政支出預算存在的問題

通過對國家財政預算數據的分析可以看出，總體而言，我國財政預算對保障性住房的支出比例逐年加大，但同時，從巨大的資金缺口上也能看出，我國財政支出預算對保障性住房的投入規模遠遠不足，且保障性住房的項目建設對政府的財政支出預算的依賴程度很大。再者，由于保障性住房建設在資金投入過程中存在回收周期長、利潤空間小等原因，使得社會資金參與保障性住房融資的積極性不高，因此，不得不說我國目前保障性住房項目建設的資金來源存在著較為單一的重大問題。這個問題集中表現為：政府財政支出預算壓力大。

中央和地方財政支出預算是當前我國保障性住房建設的重要資金來源。目前，盡管我國的國家財政支出預算對保障性住房項目建設的支出比例在逐年增加，但地方政府承擔了保障性住房建設籌資的大頭，融資壓力較大。就全國范圍看，在東部和中部經濟發達省市，地方財政預算支持保障房建設有一定的支撐，但對保障性住房的資金支持力度還遠遠不夠。因此，在保障性住房建設項目的資金來源問題上，對地方政府的財政支出不能抱有太大的期望，因為保障性住房的建設在某種程度上來說屬于社會保障范疇，在政績和利益方面均對地方政府沒有明顯的收益，使得作為資金掌控者的地方政府在保障性住房建設工作方面缺乏積極性。

四、我國保障性住房拓寬資金來源渠道的策略

1.充分發揮政府財政支出在保障性住房資金來源體系中的主導作用。作為準公共產品的保障性住房，其在某種程度上代表著我國的社會保障水平的高低，因此，在保障性住房領域，政府應發揮其在保障性住房資金來源體系中的主導作用，成為保障性住房項目建設的資金來源的主要承擔者。想要解決這個問題，需要政府從財政政策層面發揮其重要作用。首先，政府應加大財政支出預算用于保障性住房項目建設的的資金安排，并確保保障性住房的財政支出預算在年度財政支出預算中占有合理的比例；第二，對保障性住房建設項目給予一定的稅收、利息方面的優惠政策，如對保障性住房稅收的減免和貼息政策，減輕低收入人群的住房負擔和住房壓力；第三，完善保障性住房項目建設的土地供應機制，降低保障性住房的建設成本，從而進一步減輕保障性住房資金來源的巨大壓力。

2.充分調動商業銀行投資保障性住房的積極性。由于保障性住房領域的利潤低、風險大、回報回收周期長使得商業銀行對于投資保障性住房的這一問題一直保持謹慎狀態，投資積極性不高。因此，政府應充分在貨幣政策領域發揮其宏觀調控的職能，充分調動商業銀行投資保障性住房的積極性。第一，針對商業銀行出臺一系列優惠政策，例如，允許商業銀行在投資保障性住房過程中在合理的范圍內自行降低或者提高貸款利率，同時放寬貸款期限，并對其貸款項目進行減稅等優惠政策；第二，對保障性住房在貸款資產質量認定、不良貸款核銷等方面實行區別于商業性房地產的信貸政策。

3.吸引社會投資資金積極參與保障性住房建設。除了從政府和商業銀行籌集保障性住房項目建設的資金外，還應該在社會投資資金處尋找保障性住房項目建設的資金突破口，從而能夠將更多的社會投資資金吸引到保障性住房的建設項目上。多渠道、多方式籌集資金，還可從以下兩個方面著手：第一，試點推行保障性住房“配套”商業住房開發的模式。允許在保障性住房的建設中配備一定比例的商業住房，即在新建保障性住房中留出一定比例的商業住房用來投資底層商鋪，用來出租出售，這樣既滿足了社會投資者的投資需求，同時為保障性住房籌集了一定的資金；第二，提倡地產開發商在開發新的商品房地產項目過程中，在商品房中配備一定比例的經濟適用房，同時允許購買經濟適用房的低收入人群延長貸款購房并延長其貸款期限，同時給予低收入人群一定的管理費用，這樣開發商既可以享受國家在保障性住房領域給予的稅收和利息的減免、同時也有利于保障性住房的開發和建設，減輕了政府財政支出的負擔，也成為保障性住房項目建設又一資金來源。

4.各級政府要提高對保障性住房建設的認識。作為具有社會保障性質的建設項目，它承擔了對低收入居民的住房保障任務，使得我國低收入居民能夠實現“住有所居”的生活水平。但我國目前對保障性住房的財政投入仍然不足，我國保障性住房也面臨著資金來源渠道單一的融資現狀。解決這一問題需要政府和銀行以及社會投資主體共同努力，拓寬保障性住房建設的資金來源渠道，從而進一步發展我國的保障性住房建設，更好的踐行我國“十二五”計劃中爭取使全體居民“住有所居”的最終目的。

參考文獻：

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