公共政策視角下糧食主產區土地流轉機制研究

摘要：文章基于公共政策視角，以河南糧食主產區的土地流轉為研究對象，剖析了影響糧食主產區土地流轉的動力機制和約束機制，提出了不以犧牲糧食安全為代價，加快河南省糧食主產區土地流轉的對策與建議。

關鍵詞：公共政策；糧食主產區；土地流轉；機制

一、引言

糧食主產區的土地承載著國家糧食安全和農村經濟繁榮的雙重任務。糧食種植業的先天弱質性和準公共產品屬性又決定了加快糧食主產區的土地流轉和實現糧食的持續增產是我國一項重大綜合性公共政策。2012年，河南省糧食總產量實現“九連增”，達到5638.6萬噸，名列全國第二名。但全省全年糧食總產較大（超過15億斤）的20個縣（市）仍未改變“產糧大縣、工業小縣、財政窮縣”的尷尬局面。實踐證明，完全依賴市場機制不能解決糧食安全和農村經濟繁榮的雙重命題。因此，從公共政策視角出發，探尋糧食主產區土地流轉的內在經濟規律，適時出臺公共政策，引導糧食主產區土地制度創新和糧食生產活動，對國家糧食安全戰略的實施和國家的長治久安具有重要意義，也必將進一步豐富“不以犧牲農業和糧食為代價，‘三化’協調發展”的中原經濟區建設理論和實踐。

二、土地流轉的動力機制

（一） 城鄉勞動力相對價格的變動是農村土地流轉的動力源泉

農村勞動人口的相對過剩和農業的弱質性，以及我國工業化步伐的加快，造成城鄉之間勞動力價格的較大變動。在追求較高收益的利益驅動下，多數農村剩余勞動力逐步轉讓土地經營承包權，向城市非農產業的轉移成為必然。

（二）對現代農業潛在利潤的追求是農村土地流轉的內生動力

一方面，過于分散的農地產權大大限制了規模經濟和專業化分工優勢的發揮。這就造成農業固定投入的利用率低，農業生產的基礎設施嚴重供給不足，交易成本難以降低，排斥了專業化分工，阻礙了農業利潤率的提高。另一方面，技術變遷的規模報酬遞增作用也受到過度細碎化的土地產權的制約，導致先進農業技術推廣應用的邊際成本增加，造成農戶采用新技術發展現代農業的動力不足。經濟發展的客觀規律要求打破現行分散的農地產權制度，通過土地流轉實現適度規模經營，這也是農業經營主體獲取潛在利潤的必然選擇。

（三）工業化和城市化進程的深入推進是農村土地流轉的外生動力

工業化能創造更多非農就業機會，為農村剩余勞動力的順利就業創造條件。城市化引發大規模的城市基礎設施建設，帶來第三產業的蓬勃發展，吸引更多農村剩余勞動力到城市就業，進而逐步演變成市民。由于生活水平的提高，進城農民會逐步減少對土地的依賴程度，從而為土地承包經營權的轉讓創造了條件。

（四）清晰穩定的土地產權制度是農村土地流轉的制度保障

土地產權制度是中國“三農”問題的核心。我國的基本國情決定了以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制將在我國長期存在。土地產權制度應進一步明確作為農村土地所有者主體的集體的內涵，防止土地所有者主體虛化，厘清土地所有權主體和經營權主體的“責、權、利”關系。因為農業的投入具有長期性，穩定的土地產權制度有利于提高土地使用者的未來收益預期，有利增加農業投入，保持土地流轉制度的可持續性。

（五）覆蓋城鄉的社會保障體系是農村土地流轉的重要條件

目前我國社會保障體系尚不健全，作為糧食主產區多數農民“吃飯田”和“保命田”的耕地目前仍是多數農民家庭的基本社會保障，是實現溫飽的最后屏障。在建立健全農村社會保障之前，即使多數農民實現了非農就業，取得了較穩定的收入，但也會出于降低風險的考慮而不會大范圍轉讓土地承包經營權。因此，要實現農村土地使用權的順利流轉，必須逐步建立健全農村社會保障制度。

（六）完善的市場體系是農村土地承包經營權順利流轉的必要條件

土地交易的運作程序相對復雜，它涉及所有權主體、承包權主體、使用權主體等多方經濟利益，是土地產權的雙重兩權分離。再加上農民文化素質普遍不高，如果不建立土地流轉市場而是依賴農民自發的流轉，勢必增加交易成本，降低土地流轉的效率和速度。

三、土地流轉的約束機制

（一）土地流轉受到國家經濟社會發展水平和城市化進程的制約

土地流轉的目的在于優化資源配置，提高土地的產出效益。土地流轉過程中必須同步考慮人的轉移和產業的發展。農民變市民的過程應與土地流轉協調同步進行。只有農民有了非農就業機會，能夠取得更高的收入，才能真正實現農民變市民，農村才能騰出更多的土地出租給專業農業生產經營者。所以說，國家工業化是基礎，城市化是前提，農村土地流轉是自然而然的結果。離開了國家經濟社會發展水平和城市化，農村土地流轉根本無從談起。

（二）受土地承包經營者的收益的制約

僅有了用于出租的土地而沒有土地租賃者，只有土地供給而無有效需求，土地流轉仍無法實現。要讓土地承包經營者有合理的利潤，主要有以下措施：一是提高糧食價格；二是降低糧食生產成本；三是提高糧食生產的相關補貼。如果沒有合理的利潤作為支撐，作為理性經濟人的種糧大戶和農業生產者是不可能產生土地租賃需求的。

（三）土地流轉要以政府職能轉型和政府行為邊界的科學界定為基礎

糧食生產作為一種準公共產品，實現生產糧食的土地的流轉是政府的應有責任。政府應在完善法治的基礎上，適時提供有利于土地流轉的政策供給，提供規范、有序、高效的土地流轉服務，為土地流轉營造更加完善、寬松的宏觀環境。

（四）土地流轉要以農村社會保障體系的建立為前提

要剝離農村土地承載的多種效用，必須建立健全農村社會保障體系，減弱農民對土地的過度依賴。這樣農民才能更加放心地將土地經營權轉讓出去，才能安居樂業，轉入土地的種糧大戶和農業生產者才能有長期預期，才能大膽地增加農業生產投資，提高糧食生產的積極性。

四、對策與建議

（一）實現“三化”協調科學發展，創造更多就業機會，為農民的非農就業創造條件

從全國來看，應大力發展國民經濟，把國民經濟這塊蛋糕做實做大，創造更多就業機會。從區域經濟發展來看，應按照《中原經濟區規劃（2012—2020年）》的要求，進一步強化新型城鎮化引領作用、新型工業化主導作用、新型農業現代化基礎作用，堅定不移地走不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、工業化和農業現代化協調發展的路子。特別是必須加快推進工業化，改變河南糧食主產區工業化水平低的現狀，創造更多的就業崗位，為城鎮化加速推進、為新型農業現代化的實現提供堅實的產業支撐。

（二）嚴格實行基本農田保護制度，建立健全利益補償機制

保證糧食種植面積穩定是實現國家糧食安全的基礎。基本農田具有國家公共產品的性質，從公共產品理論來講，基本農田保護應該由國家提供。如果規定土地多的地方多承擔本該由國家提供的保護責任，規定基本農田只可用于種植糧食作物，從而降低土地的比較收益進一步影響了地方經濟的發展，這是不公平的。應該由國家對糧食主產區進行足夠的補償，以彌補糧食生產者的損失。調動地方政府貫徹基本農田保護制度和糧食生產的積極性，從而有效抑制地方政府的“非糧化”沖動，保證國家糧食安全。形成國家責任、地方政府和農民利益關聯的長效機制。

（三）改革完善糧食直補政策

進一步完善實施扶持糧食生產的“兩減免”、“三補貼”、“四保障”政策。一要提高糧食直補金額。應在WTO條款的框架內，將糧食直補金額至少提高到種糧大戶可以取得與投資非農產業相當的利潤水平。二是調整糧食直補對象。將糧食直補直接發給種糧者，而不是土地承包經營權所有者，以提高種糧者生產糧食和擴大糧食種植面積的積極性。三是改變糧食直補計算方法。將目前按承包土地面積進行補貼的方式改為按糧食產量或商品量進行補貼，以提高糧食直補的相關性，提高補貼效果。

（四）建立農民就業保障體系，實現農民順利就業

有了就業機會并不意味著農民能夠實現順利就業。農業勞動力素質偏低，嚴重影響農業剩余勞動力轉移的速度、規模和層次。應大力建立健全農民就業保障體系。一要大力發展職業教育，加強對農民就業技能的培訓。堅持以市場為主體、以政府為主導，建立健全職業教育體系，因地制宜，有針對性地對農民開展就業技能培訓。二要以產業帶動就業。統籌城鄉一體化規劃，大力發展小城鎮，建設產業集聚區，吸引農民就近就業。三要鼓勵與扶持農民自主創業。政府應為農民自主創業提供更多優惠政策，在融資、稅收、用工、土地使用等方面給予扶持，增強農民自主創業的能力。四要擴大勞務輸出，拓寬農民就業渠道。開拓疏通國際勞務市場，為農民到國外就業創造條件。

（五）構建完善的農村社會保障和公共服務體系

進一步完善免稅、社保、教育、醫療、基礎設施建設等配套的組合政策體系，減輕農民負擔，剝離土地所承載的社會保障功能，消除農民土地流轉的后顧之憂。中央政府應完善對農業投入的保障體系，建立農業投入的多元化格局，建立科學的糧食生產支持體系；完善財政支農投入與糧食增長掛鉤制度；建立財政對農業投入的法定增長機制；深入推進農村金融體制創新，積極探索完善農業自然災害保險等金融體系建設，建立更為寬松的農村金融環境；明確地方財政對糧食生產的扶持政策應向種糧食大縣、種糧大戶傾斜，積極探索農民合作新機制，大力組建農業生產合作組織，解決農民的原子化問題；加大糧食扶持政策的宣傳和對糧食生產大戶的技術培訓以及良種推廣工作；改革對糧食主產區官員政績的考核辦法，結合糧食安全考核各級地方官員，引導地方政府重視糧食生產，使地方政府與中央政府的糧食安全目標保持協調一致；因地制宜，發展糧食產業化經營，推動資本、科技、管理、人才等先進生產要素進入糧食生產領域。

（六）積極引導，培育土地流轉中介服務組織

地方政府要做好土地流轉的規劃工作，同時積極引導甚至主導中介組織的建設發展。充分發揮中介服務組織在土地流轉中的管理和服務職能，如土地流轉的資格審查、合同簽訂、檔案管理和動態監測等工作；建立土地流轉信息化統計系統和公共信息平臺，使土地流轉管理逐步走向規范化和信息化，實現信息共享。通過完善市場機制和中介服務組織的發展為土地流轉提供信息、中介、組織、協調等服務，促進土地流轉市場的健康發展。

（七）加快土地流轉和糧食生產的立法工作

通過法律對土地產權做出明確界定；建立和完善系統的土地流轉管理制度，包括土地承包經營制度、土地流轉合同管理制度、土地流轉登記制度等；制定土地流轉管理的具體辦法，建立土地流轉糾紛處理和解決機制；制定具有可操作性的土地流轉實施細則；實施土地流轉登記備案制和流轉合同制，指導和規范流轉行為；進一步明確土地流轉雙方權益；制定規范的土地承包合同管理實施辦法，包括土地流轉管理的具體辦法，對合同簽訂、流轉原則、范圍、方式、程序和合同檔案管理做出詳細規定并根據實際情況及時修改和完善。進一步完善土地流轉相關法律體系建設，明確農民的承包權與糧食生產責任，明確對土地拋荒或粗放使用的責任制度，確保農民合理的利益得到法律保障。

參考文獻：

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