論《馮家山水庫水權轉換暫行辦法》的制定與實施

張安平

（寶雞市馮家山水庫管理局 陜西 寶雞 721300）

《寶雞市馮家山水權轉換暫行辦法》的出臺為馮家山水權轉換提供了依據，使馮家山水權轉換逐漸走上制度化規范化軌道，對促進馮家山灌區可持續發展具有重要意義。為了保證馮家山水權轉換辦法的順利實施，需進一步對其制定的目的意義、操作步驟、注意事項進行闡釋，以增加各用水單位及社會各界對馮家山水權轉換辦法的認知，從而準確把握水權轉換的實質及關鍵環節，正確處理在水權轉換中面臨的各種矛盾和問題，使水權轉換真正實現水資源的節約、保護和高效利用，取得經濟效益和社會效益的雙贏。

1 馮家山水庫水資源狀況

馮家山水庫是寶雞市乃至全省的重要水源工程。水庫承擔著寶雞市陳倉、金臺、鳳翔、岐山、扶風、眉縣、乾縣、永壽等八縣（區）的136萬畝農田灌溉任務，同時擔負著寶雞市城市供水、第二發電廠供水任務，對寶雞及周邊縣區的經濟社會發展發揮著重要作用。

馮家山水庫雖有關中地區最大的“人工湖”之稱，但由于近年來氣候及環境變化，千河上游降水偏少，水庫來水量同建庫初期相比大幅減少。據統計，馮家山水庫建庫初期十年水庫平均入庫水量4.61億m3，而近十年間水庫平均入庫水量只有2.34億m3，個別豐水年來水也主要是汛期洪水，水庫可利用水資源也只有2億多m3。且灌區工程老化，農業灌溉沒有實現節水灌溉，灌溉用水依然占了很大比重。2009年馮家山水庫向寶雞市供水約2600萬m3，向二電廠供水約1100萬，下一步還將新開工甲醇項目和寶雞蟠龍塬供水工程，水庫供水需求加大，水庫水資源緊缺的矛盾日益突出。

2 馮家山水庫水權轉換的目的和意義

根據水權轉換的有關理論，隨著水資源利用的競爭性日益增強，水資源的經濟價值和生態價值不斷提高，而稀缺資源一旦達到導致人們相互對抗的水平，產權的界定便不可避免。初始水權分配后，對新增用水需求，主要通過水權交易市場進行用水權的有償轉讓來解決。馮家山水庫是上世紀七十年代灌區群眾投勞修建的，因而馮家山灌區群眾當然擁有馮家山水庫水資源的使用權，而以后增加的工業用水項目和城市供水項目只能通過水權轉換來取得。

馮家山灌區目前的節水改造項目主要靠國家投資，地方配套不足。目前灌區末級渠系節水改造還未實施，灌區各縣區在爭取國家投資的同時，也需要增加籌資渠道。通過水權轉換籌資節水改造資金是有些外省灌區的成功經驗，馮家山灌區要實現可持續發展，水權轉換也是必由之路。

馮家山水資源的使用，必須運用水權、水市場理論，注重經濟手段在水資源配置中的重要作用，解決水資源利用中的粗放性和盲目性，使馮家山水資源使用向優質高效的產業轉移。隨著馮家山水庫供水面的進一步拓展，高耗水、高污染行業的用水將逐漸減少，而城市生活用水將增加，這樣馮家山水庫管理局經濟拮據的狀況將逐步得到緩解。

3 馮家山水庫水權轉換辦法的基本思路

水權轉換在我國還是一個新生事物，缺乏與之配套的法規體系。《馮家山水庫水權轉換暫行辦法》是依據市上剛發布的《寶雞市水權轉換暫行辦法》制定的，可以說是在水權轉換方面的探索，還需在實際運作中進一步完善。

馮家山水權轉換的基本思路是：①將馮家山水庫水資源進行分析統計，將平水年水庫可利用水資源總量作為總水權進行分配，如遇枯水年份，各用水單位水權根據實際來水進行調整。②對總水權按城市生活、農業灌溉、工業用水、生態用水、水庫調度五部分進行分配，農灌區分配到各縣區。③界定馮家山水庫管理局代表政府對馮家山水庫水資源進行管理，屬于一級水權單位，現有各用水單位擁有一定量的使用權，屬于二級水權單位。水權轉換只在一級水權單位和新增用水戶之間進行，二級水權單位暫不允許進行水權轉換。④明確新建用水項目、用水擴容項目必須通過水權轉換取得馮家山水庫水資源的使用權。新建項目、擴容項目建設單位為水權受讓單位，馮家山水庫管理局為水權出讓單位。現階段水權轉換主要是農業水權向城市和工業用水水權的轉換。

馮家山水權轉換辦法的前提是初始水權即一級水權的界定，只有界定了初始水權，才能全面掌握馮家山水庫水資源狀況，進而進行水權分配。《馮家山水庫水權轉換暫行辦法》初始總水權按水庫平水年有效調節蓄水量確定，初始水權綜合考慮了城市生活用水、農業灌溉用水、工業用水、生態用水、應急機動用水等用水需求，立足當前、著眼長遠對初始水權進行了比較科學合理的分配。在征求了各用水單位的意見，取得了一致的認同后，水權轉換基本思想就是新建用水項目需繳納水權轉換費用，水權轉換費用用于灌區進行節水改造，節水改造完成后農灌區節約的水量才能用來向新建用水項目轉移。水權轉換費用考慮到節水工程費用和以后的運行管理費用，這使得新建工程今后用水得到了保證。上級水行政主管部門對水權轉換進行監督以保證水權轉換的順利實施。

4 馮家山水權轉換的組織實施

馮家山水權轉換的組織實施必須兼顧當前和長遠，充分考慮新建用水項目業主、水管單位、農灌各縣區等各方利益，既要能保證現有用水單位的用水需求，又要考慮進一步拓寬用水市場，盡量減少水資源的閑置和流失。這就要在水權轉換實施過程中堅持統籌兼顧、科學規劃，在保證農灌區有效節水的同時降低水權轉換費用，盡量減少新建用水項目的前期投資，支持新建用水項目的順利實施。《馮家山水庫水權轉換暫行辦法》對水權轉換的程序、水權轉換的費用進行了詳細闡述，理論上和長遠上是可行的，但當前在實施過程中還需靈活掌握。如馮家山水權轉換暫行辦法規定由新建用水項目建設單位一次性繳納水權轉換建設資金后，進行水權轉換工程建設，水權轉換工程建設完成后，水權轉換完成。也就是說對農灌區實施節水改造后，農灌區節約的水才能向新建工業項目轉移水權。現階段為了支持新的用水項目，可以考慮簡化程序，對于新建用水項目只要繳納部分水權轉換資金，就可以先行引水，其余水權轉換資金可以根據水權轉換工程的進展分階段繳納。

馮家山水權轉換工程，主要是對灌區末級渠系進行節水改造。馮家山灌區目前的渠首灌溉定額在150m3/畝～250m3/畝，進行進水改造后有望使渠首灌水定額降低到100m3/畝150m3/畝。這樣，對農灌區10萬畝面積進行節水改造就能節約1000萬m3的水量。節水改造資金按1500元/每畝計算，需投資1.5億元，這筆轉換資金目前對新建用水項目也是一項較大的負擔。為了鼓勵新的用水項目盡快上馬，可以允許用水單位對轉換資金分階段支付。

《馮家山水庫水權轉換暫行辦法》中提到的水權轉換工程的運行維護費用也是一筆不小的資金，但可以采取在水權轉換期分期繳納。按照馮家山水權轉換辦法，水權轉換工程的運行維護費用每年按建設費的2%計提，25年轉換期間，新建用水單位須向水管單位繳納建設費一半的運行維護費，按1000萬m3的用水戶計算，共需繳納運行維護費7500萬元，每年300萬元。這項費用是為了保證水權轉換工程的正常運轉。這項費用支付周期較長，用水單位在項目投產后用項目收益逐年支付，比較容易落實的。

馮家山水權轉換工程是指對灌區進行節水改造的工程，不是新建用水項目的取水工程。新建用水項目取水工程屬于新建用水項目的一部分，而非水權轉換工程。新建用水項目取水工程建設管理由新建用水項目建設單位負責，水權轉換工程的建設管理由水管單位負責。

在水權轉換完成后，新建用水項目的用水必須服從馮家山水庫總的調度要求，嚴格執行馮家山水庫管理局的調度指令，確保用水安全。用水單位不得將取得的水使用權進行轉讓，對于由于其他原因水權受讓單位不再取水的，水權由馮家山水庫管理局收回，這是保證水權轉換項目正常運轉的重要方面。

5 結語

《馮家山水權轉換暫行辦法》是實現水庫水資源節約使用、優化配置和高效利用的重要途徑，是滿足不斷增長的水資源需求的必然要求。其貫徹實施要兼顧當前和長遠，既要保證當前進一步拓寬用水市場，減少水資源的閑置流失，又要保證水資源的節約高效利用，避免水資源利用的盲目性，提高供水的可靠性。

目前，《馮家山水權轉換暫行辦法》的試行實施需得到用水各方和社會各界的廣泛認同，但還需要各級政府和企業的大力支持，需要水管單位和上級主管部門的共同努力才能順利完成。水權轉換是一個新的制度模式，它為水資源的開發利用探索了新的途徑，必將為馮家山水庫灌區的可持續發展發揮重要作用。陜西水利