中央規(guī)范地方債

本輪地方債“舉債自負”的新規(guī)，應該放在國家財稅體系改革的大背景下來看待。

中國的每一輪重大改革，都離不開財稅體制的調整。同樣，本輪地方債“舉債自負”的新規(guī)，也應該放在國家財稅體系改革的大背景下來看待。

去年年底，十八屆三中全會決議重新定位了財政的職能，提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，并為新一輪財稅改革規(guī)劃了總體方向。今年6月，中共中央政治局會議便審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，為改革規(guī)劃了路線圖。

與此同時，《預算法》修訂的博弈也一直在進行之中，“政府管預算”和“預算管政府”的差別逐漸被中國人認識。縱深層面的財稅改革，看似箭在弦上。

10月8日《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》對外公布，強調地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。要求“舉債自負”的重點即在于規(guī)范地方的舉債行為，也在于割裂地方債和銀行體系的“捆綁”。但新規(guī)涉及的利益關系太過復雜，單純“規(guī)范程序”和“割裂關系”，很難起到真正的改革作用，其執(zhí)行效果也難言樂觀。真正的財稅改革，其前提必然是“預算管政府”原則的落實和新一輪央地關系的重構。

收權和放權結合

對一個金融和財政高度向中央集中的國家來說，財稅體制的改革，其重要性不言而喻。

本月初，國務院辦公廳對外發(fā)布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），這被解讀為標志著我國地方政府性債務管理制度框架基本建成。和以往的規(guī)范性文件不同，《意見》有兩個重大變化：一是地方政府可以直接舉債，二是舉債相關權力從市、縣上收至省。兩個變化等于“一放一收”。

《意見》規(guī)定，經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。必須劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。而在此前，我國法律不允許地方政府直接舉債。原《預算法》規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

禁止地方舉債的原因很簡單，從法理上說，中國的地方政府財政不獨立，并不具備直接“借錢”的資格。因此，在原《預算法》的框架之下，地方債一直主要以“城投債”方式存在，即地方政府通過城投公司等投資平臺“借錢”。

但“禁令”不敵刺激經(jīng)濟的需求。2009年，為應對金融海嘯，我國在原《預算法》的基礎上有所突破，通過中央財政“代發(fā)”地方政府債券的形式，當年發(fā)行2000億元地方債。2010年和2011年，又以此方式每年發(fā)行2000億元地方債，并在2012年將額度增加至2500億元。

2011年下半年，我國又選擇在財政實力較強的上海、浙江、廣東等地啟動地方政府“自行發(fā)債”試點。到2014年，“自行發(fā)債”試點已擴大到10省市。所謂“自行發(fā)債”，即其額度由財政部限定，但強調地方“自還”的概念。同時，地方政府還須自己組織發(fā)行工作。今年8月底，《預算法》修訂方案將“試點”變?yōu)槿嫱菩校兑庖姟穭t是給出了操作性的指引。

按照《意見》，地方政府舉債只能是政府舉債，不得通過企事業(yè)單位等舉借。舉債只能是兩種形式：公益性項目的資金籌措以一般債券完成，以預算收入作為還款來源。準公益項目（不以營利為目的，但有一定現(xiàn)金流）的資金籌措以發(fā)行專項債券完成，以對應的政府性基金或專項收入償還。

可以看出，第一類公益性項目的還款保證更大，因其很大程度上以地方稅收為保證。而第二類準公益性項目還款保證相對較弱，所謂“政府性基金或專項收入”是個寬泛的概念，如土地出讓金便被劃入這個范疇，但這些收入可能隨著不確定因素而變化。

在直接舉債之外，《意見》還對融資平臺的新增“城投債”進行了規(guī)定。融資平臺的新增債務都不是政府性債務，也就是說，今后地方政府再用融資平臺舉債將不被鼓勵，政府將可能不會再用信用來為其擔保。

盡管“城投債”不被鼓勵，但可成立特殊的“平臺”來推動政府與社會資本的合作。即鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。換言之，民營資本可以獨自或與政府共同成立一個“類平臺”，由特別目的公司運營特許的項目，這類公司可以向銀行貸款，也可以發(fā)行債券。

但是，這類公司必須和政府信用隔離，政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。簡言之，政府不再對“類平臺”負有“無限責任”，而只是承擔事先約定的“相關責任”。

地方政府已進入還債的高峰期。地方政府一貫有“借新債還舊債”傳統(tǒng)，“舊債”償債高峰即意味著“新債”舉債的高峰。國家在這一時期推動改革，其限制新舉債狂潮的目的已很明顯。

切割兩種關系

本輪地方債改革試點，是十八屆三中全會之后我國財稅體制改革的既定步驟。早在今年6月底，中共中央政治局會議便審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，為財稅改革定下了整體框架。10月8日，國務院又對外發(fā)布了《關于深化預算管理制度改革的決定》。

改革的一個核心價值是政府信用和債務的“割裂”，這背后是地方債務的不斷高企。國家審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。

按照中國人民銀行今年發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告》，融資平臺貸款逐步進入還債高峰期，約37.5%的貸款在2013年至2015年內到期。也就說是，地方政府已進入還債的高峰期。地方政府一貫有“借新債還舊債”傳統(tǒng)，“舊債”償債高峰即意味著“新債”舉債的高峰。國家在這一時期推動改革，其限制新舉債狂潮的目的已很明顯。

“地方債的規(guī)模存在嚴重低估。”獨立智庫MFI首席經(jīng)濟學家江勛對《南風窗》記者分析，地方政府的舉債工具存在著多樣化的特點，并不只有城投公司一類，很多地方債務都是隱性的。按照相關調研，在部分地區(qū)，地方債務的真實規(guī)模是政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的2至3倍。在存量債務堆積如山的情況下，中央的地方債新規(guī)其實是一種風險警示。

按照《意見》，存量債務將被分為三類：地方政府及其部門的債務；企事業(yè)單位債務中屬于政府性債務的部分；企事業(yè)單位中不屬于政府性債務的部分。前兩類債務逐步納入預算管理，以地方政府債的形式進行置換，降低利息支出，優(yōu)化期限結構。而第三類債務政府則采取“不救助，不拋棄”原則，不直接進行干預，但可以加強指導和督促。

除債務和地方政府的“切割”外，本輪改革也突出了“央地”的切割，明確了“地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。而財政部有關人士也表示，地方政府對其舉借的債務負有償還責任是基于“道德準則”。

不過，對這一央地財稅關系的重新調整，各方看法不一。在1994年分稅制改革之后，中國的財政資源高度向上集中，其負面作用之一是形成了“以中央為核心，以地方為主體”的隱性擔保體系。換言之，地方既然無獨立財權，那么自然要求中央“兜底”。而目前一個更緊迫的問題是，地方政府的收入中，土地財政的問題仍未改觀。因此，地方債“單兵突進式”的改革，必將受到眾多掣肘，唯有金融和財政改革的“雙輪”齊推，才有化解地方債風險的可能。

如果地方政府的籌錢和花錢行為嚴格按照預算執(zhí)行，地方政府的償債能力和地方舉債的風險都可以預知，那么就等于地方政府一定程度有了真正的“獨立信用”。

更深層改革

時間回溯20多年，1990年的財政金融改革和今天的情況頗有相似之處。當時，國企和地方政府與銀行“捆綁”，“市長和董事長困住了行長”，銀行貸款從不問風險，因此產(chǎn)生大量呆賬壞賬，讓中國銀行業(yè)被稱為“技術上破產(chǎn)”。而改革的關鍵則是脫離這種“捆綁”，讓銀行從“提款機”成為真實的企業(yè)法人，獨立經(jīng)營，自負盈虧。當時的改革，的確在形式上做到了這一點。

但在中國經(jīng)濟隨后的高速增長之中，地方政府和國企再次與“銀行”綁在了一起。在各大銀行的貸款數(shù)據(jù)中，“大客戶”的中長期占據(jù)了主流，而這些巨額債務不少都是通過“借新還舊”的方式來解決。換句話說，不少“大客戶”恐怕并沒有打算真正還本，這種情況和上個世紀的情況何其相似。

銀行體系的風險積累途徑和以前大同小異，而風險的化解途徑卻從未真正建立起來。在西方國家，銀行體系可以通過對資產(chǎn)的出售將風險轉移出銀行體系。即將貸款打包，通過債券買賣或其他資產(chǎn)證券化的方式，將風險級別較高的貸款由其他有不同風險偏好的金融機構接盤。但在中國，銀行是金融市場之中的“大象”，債權市場的參與者主要就是銀行，資產(chǎn)交易仍然在銀行之間進行，因此風險仍然在銀行體系之中。

實際上，“保衛(wèi)銀行”可以看作中國近期金融改革的核心價值。因為對于中國來說，國家對經(jīng)濟資源的控制很大程度是通過垂直的銀行體系來實現(xiàn)的，而這個體系的穩(wěn)固對改革的大局極其重要。某種程度上，其重要性不亞于國家稅收體系的鞏固。

因此，在本輪地方債改革中，也很容易看到對銀行的“保護”色彩。《意見》中也提到“不得違規(guī)干預金融機構等正常經(jīng)營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資”，這種表述讓人再次想到當年“市長要行長必須貸款”的現(xiàn)象。

從西方經(jīng)驗來看，除了融資，金融市場的重要作用是化解風險，而中國的金融市場由于不完善，這種化解風險的能力顯得很弱。在銀行貸款狂飆之中，決策者再次認識到了金融市場的重要性。而地方債的問題很可能是燃眉之急，尋求金融市場的解決方案未必可行。那么，將改革定位于財稅體制的整體重塑，而不局限在地方舉債的規(guī)范上，或許才是另一條現(xiàn)實的途徑。

就財稅體制改革而言，目前最流行的觀點是讓地方事權和財權不對等，即地方的財權小，“錢少”，但要干的事卻很多。那么，地方只能搞土地財政或者亂舉債。但改革并不是增加地方財權這么簡單，讓地方的錢“變多”不是好辦法，而讓地方怎么花錢才是硬道理。目前力推的《預算法》正是這個目的。

《預算法》修正的作用是，明確強化了人大立法和法律監(jiān)督的地位，從法律上構建了一套約束政府財政擴張的框架。何為“預算”？這個看似復雜的概念可以簡單理解為：編制預算等于是將某市的政府將要花的錢列明和細化，然后由人大通過并形成法律效力。之后，政府必須按照預算來花錢，如果和預算有較大出入，市長必須向人大說明。從本質而言，是把人大的權力通過預算來坐實。

這樣一來，如果地方政府的籌錢和花錢行為嚴格按照預算執(zhí)行，地方政府的償債能力和地方舉債的風險都可以預知，那么就等于地方政府一定程度有了真正的“獨立信用”，金融機構可以根據(jù)自己對地方政府的信用資質判斷來決定是否貸款。因此，這是一種極為理想的地方和銀行互動的狀態(tài)。

但顯而易見，預算已不再是經(jīng)濟領域的概念。因此，地方債的規(guī)范以及預算法的落實，將涉及更深層面的改革。