新一輪國企改革：守舊與冒險

改革如何開拓新邊界，又避免重蹈過往所犯錯誤，讓國企的真正所有者獲益？

如果從1978年的十一屆三中全會算起，到2013年的十八屆三中全會新一輪國企改革口號提出，國企改革歷程已有36年。這36年中，國企產權改革可算是糾纏中國的一大“心病”，從意識形態爭鋒到利益分配方式，一直都不能算形成“全民共識”。

2013年，新一屆中央領導集體履新，中央全面深化改革領導小組成立，國企改革再次“等風來”也是題中應有之義。只不過，思潮的守舊與創新，利益的沖突與協調，改革過程中的風險與監管，依然是這一輪新改革所面臨的難題。

改革如何開拓新邊界，又避免重蹈過往所犯錯誤，讓國企的真正所有者獲益？這恐怕才是考量改革成功與否的最關鍵標志。

產權問題

中國的改革總體是漸進式的，30多年國企改革如今仍然是個爭議性話題，充分證明了這一點。

在這30多年之中，經濟改革的整體取向是市場化，而市場化與產權私有化又無法分割，也因此，某種程度上，這30多年也是如何費盡心思重新詮釋“社會主義”的過程。

國企改革歷程已有36年。這36年中，國企產權改革可算是糾纏中國的一大“心病”，從意識形態爭鋒到利益分配方式，一直都不能算形成“全民共識”。

如果以階段來區分，1993年十四屆三中全會之前，國企改革是在圈定產權問題不討論的情況之下進行的，放權讓利—工資浮動、承包租賃、利改稅等等，基本取向是改變政府與企業的關系，打破統購統銷、行政直接指揮企業的局面，提高國企面對市場的靈活性和效率，也是賦予國企“代理人”，也即實際經營者更多的決策權，將其自身利益與經營業績逐步掛鉤的過程。

國企改革的同時，是民營資本的放開和國外資本的引進，存量與增量同步進行，這也導致國企的體制弊病在市場競爭上充分暴露出來。“時間就是金錢”、“效率就是生命”顯然無法在國企身上體現，企業辦社會、行政官僚風、競爭性不足，結果就是90年代國企的大面積虧損，形成了大量的銀行呆壞賬，給分稅制改革后的地方財政也帶來了更大負擔。

產權問題被認為是原因所在，由于缺乏清晰的產權關系，企業經營管理者動力不足，缺乏情感認同和責任擔當；現代企業制度無法建立，經營決策隨意性過大；企業也無法破產退出市場。

在這個過程里面，在“放權讓利”和“廠長承包”階段，已經出現了關于國企“代理人”道德風險的爭議。

1999年，十五屆四中全會通過了《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，以產權改革為核心，帶著激進改革味道，甚至有些“休克性療法”式的國企大改革到來，史稱“國退民進”。

監管風險

從全民所有轉換到私人所有，代理人風險終于全面爆發，這場激烈振蕩的改革在2002年國資委成立時進入尾聲。但隨后的2003年，即出現了“國有資產流失”的大討論。

改革出現了矛盾對立的兩面性，經此輪改革，國有經濟在競爭性領域大范圍退出，地方國企包袱基本甩掉，民營資本得以蓬勃發展，產業工人壁壘也得以打破。

但與此同時，百萬下崗職工“重又走進風雨”，迄今仍成為社會穩定因素之一；部分上下其手的“代理人”，包括官員、原企業高層化公為私，私人企業主空手套白狼，他們后來有人鋃鐺入獄，但更多的人一夜暴富。這一過程所激發的歷史遺留問題至今仍未能完全消化。

“冰棍效應”和“代理人一支筆”是一個問題的兩面，在改革之前，國企負責人獨斷專行，貪污腐敗，盲目多元化的問題已經呈現，在這輪產權轉換中更達巔峰。

由于缺乏全民所有的真正“民主”代表，國企變成代理人的家天下，同時由于激勵機制的不靈活和外部監管程序的缺失，國企負責人或管理層集體貪腐的現象層出不窮。褚時健、趙新先等貪腐東窗事發，“59歲現象”被當成產權虛置的另一個解釋。

在這場“國退民進”之前，關于國企的激勵機制已在進行另一場職工持股的改革，亦成立了職工代表大會，但職工持股并不能改變國企大面積虧損的現狀，并且許多職工持股本身就是為了解決企業的流動資金問題，由于職工持股中管理層依然掌握話語權，因此職工代表大會也基本形同虛設。

在許多地方，當時不論業績好壞，一律進行私有化改革，變成有意識有謀劃地侵吞國有資產。做差市場業績—資產轉移或隱匿—資產低估—民間資本接手的玩法大行其道，通過暗箱操作一小部分人坐擁國有資產，而職工股被強行清退或賤賣，工齡買斷費用低廉。

以資不抵債、破產、改制為名，留下了大量的社保虧欠，時至今日仍無法消化。

在這一過程中，最為關鍵的問題在于普通職工喪失了話語權，決策未經職工代表大會，內部無民主決策流程，外部無監督或貓鼠同盟。可以說，全民喪失對改制的話語權，使得改革過程動搖了“全民所有制”的基礎。

國資委是與非

經過世紀末的國企大改革，地方國企改制基本完成，國有經濟占有的領域大幅收縮，國資重點布局在軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業，并在另外9個行業保持較強控制力。

這輪改革后的數據喜人—此前留下的大量呆壞賬被核銷，同時由于1998年后開啟的住房市場化，土地價格飆漲，地方政府紛紛成立投融資公司對土地進行運營，而被改制企業甩掉了“歷史包袱”，或由于經營改善，或由于真實資產和利潤“復原”，也因為土地價格上漲，普遍出現扭虧為盈。

大甩賣之后是國資委成立，這一機構在成立后的6年間便出臺了19個法規、104個規章，涉及產權多元化，主輔業分離，收縮陣線，增強核心競爭力，包括國企領導者聘任機制、約束機制、薪酬機制、董事會制度的建立，也包括《國資法》的開始實施。

這是一次期圖解決過往國企經營和改革中一直存在的代理人缺位和監督缺位的變革，一方面是建立現代企業制度，一方面是加強監管。

應該說，國資委建立后對國企的一系列考核和約束制度在一定程度上是有效的，不過，由于國資委本身的角色定位不清，以及國企自身固有的一些治理難題，導致在新時期又出現了新的爭議。

國資委扮演的是國資出資人代表的角色，既要考慮企業的經營，又要考慮監督，所以一方面要“做強做大”，實現國資保值增值，一方面又要約束代理人風險。但在實際的運營中，“做強做大”成了壓倒性任務，約束代理人風險，建立企業內部民主機制的職能卻主動或被動弱化了。

“婆婆+老板”的角色扮演使得國資委一直面目模糊，定位不清，委托人、出資人、經營人、監管人、司法人等5人關系糾纏不清。這種爭議在2008年金融危機之后，尤其突出。

大規模改革之后的國企，主要集中在一些具有天然壟斷性質的領域，以及一些與國家安全與民生性質關系密切的行業，當然還有一部分是依靠多年來的政策保護而形成壟斷地位的企業，在“競爭性領域”所剩已無幾。

不過，由于國企享有的天然政策優勢，后來這些國企特別是央企的贏利，有多少是因為經營效率提升，有多少是依靠“不公平競爭”，一直說不清。

在以往持續的經濟過熱與通脹條件下，國企的利潤與包括資源和能源在內的要素價格以及資產價格不斷上漲有關，而這些正是國企壟斷的主要領域，具有很強的市場周期性。要素價格改革（恢復性上漲）所帶來的利潤掩蓋了企業的低效率，并誘惑地方政府強化這些領域的壟斷程度。

特別是在2008年金融危機之后，由于肩負宏觀調控使命，央企獲得了寬松貨幣政策中的大多數資源，包括新一輪基礎建設拉動內需中的大多數項目，并利用這些優勢進行內外通吃，體外循環。在金融危機后幾年影子銀行和民間借貸瘋狂中，都能窺見國企代理人的影子。

更為尖銳的問題出現了，由于內部人控制沒有得到很好的解決，由于全民分紅制度的缺位，國企演變成了特殊利益集團。

平安集團馬明哲（左一）這樣的“打工皇帝”，不管薪酬收入多少，都會存在爭議。

全民所有的缺位

考量當下的國企經營，離它“全民所有”性質本身應有的“民有、民治、民享”相去甚遠，人事制度安排和內部治理機構不善，使它無法體現大眾利益。這不僅在上一輪的國資流失中呈現，也在國企愈演愈烈的貪腐現象中呈現。

雖然2005年4月國務院國資委發布《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》，事實上暫停了國企MBO（管理層收購）。不過，國企代理人貪腐的現象并沒有減少。

《法人》雜志公布的一份《2011中國企業家犯罪報告》顯示，在這短短一年間，有200多位企業高管和公司領導人幡然落馬，在其重點關注的199例案件中，國企管理人員犯罪或涉嫌犯罪的高達88例。2011年國企企業家涉貪腐金額平均每人為3380萬元，其中光明集團家具股份有限公司創始人、前董事長馮永明一個人就被控貪污近8億元。如果去掉這一特殊案例，平均每人貪污金額也達到2077萬元，而2010年這個數字為957萬元。

這說明，在改革后所保留的壟斷領域獲得的政策和資源反而加強了這些國企代理人的權力出租空間，權力出租的價格也大大提升。

與此相對應的是職業股過往被強行清退的歷史，下崗職工生活的困難，社保欠賬的難以填平，以及現時國企臨時聘用人員的怨氣。

由于國企代理人的遴選、考核帶有濃重的行政色彩，企業的業績增長無法與全民分享，導致不管是當年的“MBO”，還是后來類似平安集團馬明哲這樣的“打工皇帝”，不管薪酬收入多少，都會存在爭議。

而作為所有者，分享國企利潤增長的途徑目前大概有三種：稅收、分紅、國有股劃轉社保基金。但從目前來看，與國企所獲得的財政扶持、政策紅利和金融支持相比，國企在利潤貢獻上并不令人滿意。

以分紅為例，自1994年稅制改革以來，絕大多數國企就沒有向老百姓和國家分過紅，這種狀況一直持續到2007年《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》的正式公布。至2014年之前，國企分紅比例極低，中間諸多博弈和拉鋸。而根據十八屆三中全會決定，提高國有資本收益上繳公共財政比例，要至2020年才提高到30%。

相對于龐大的國資而言，國有股的劃轉工作則一直開展得很緩慢。國企職工的社保欠賬問題，則時至今日依然要依靠非國企職工的社保基金來維持運轉。

考量當下的國企經營，離它“全民所有”性質本身應有的“民有、民治、民享”相去甚遠，人事制度安排和內部治理機構不善，使它無法體現大眾利益。

新一輪博弈

時間走到2013年，中共十八屆三中全會《決定》宣布國企改革的又一次推動。

2014年6月，財政部披露了新一輪國企改革的時間表：2014年研究國企改革總體意見；2015年啟動幾家國有資本投資運營公司組建試點，印發混合所有制等實施辦法；2016年到2020年分批完成國有資本投資運營公司組建等。

據悉，新一輪國企改革將在三個重點方面進行：混合所有制、改組國有資本投資公司、董事會三項職權。涉及國有資本管理體制的改革由財政部第一牽頭，混合所有制經濟試點的改革由發改委第一牽頭，涉及高級管理人員選聘方面的改革由中組部第一牽頭。而協調這些部委進行國企改革系統設計的則是中央全面深化改革領導小組，組長是習近平。

應該說，從這次改革提出的理論和重點來看，依然是延續國企改革這30多年來的思路，特別是十五屆四中全會提出的改革思路。

而從目前全國20多個省市提出的改革試點案例和方向來看，有許多在此之前已經進行了類似的改革，而從部分公布的具體企業改革方案來看，引發爭議的問題依然在代理人風險如何控制的問題上。

這使得這輪改革看上去面臨著幾個懸而未決的難題：一是如何分類，在之前的七大行業之外，哪些領域是需要打破國資一統局面的？也即哪些可改哪些不可改？按照目前國資在這些領域的地位，改革將面臨不僅是該不該改的問題，也面臨改不改得動的問題，因為這也涉及利益之爭。

二是改革過程如何確保不再重現國資流失問題？經過上一輪的“國退民進”之后，大致不管是行政層面還是國企管理層層面，都對此小心翼翼，加上“習李新政”猛刮的反腐風暴，這一操作面臨的風險不小。

風險的主要來源即是外部約束機制的不健全，歷經如此多輪的改革，約束與監督機制依然未能有效建立，企業內部民主程序依然不完善，因此，在這些“基礎性工作”未完成之前，國資改革將走向何方，依然不好把握。

按照《企業國有資產法》第七章特別規定，國有資產監督由人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾監督等構成。但顯然，國企改革約束監督機制的建立無法獨立于行政管理體制的改革單獨而行。社會公眾監督如何實現？全民利益機制如何建立？國企代理人的選拔與競爭如何實現？這是關系到改革成敗的問題。

是守舊，還是冒險？

（甄靜慧對本文亦有貢獻）