“救災權”的壟斷與打破

中國古代的政權經常通過自然災害獲得或增強其合法性。“大禹治水”就是個典型的例子。禹本人不但憑借治水的重大貢獻而取代舜成為部族領袖，還將權勢延至家族二代。禹的兒子啟憑借父親的權威建立了夏朝，以世襲制取代了禪讓制。由于大規模救災所產生的奇妙政治效果，歷代統治者都將救災視為政府的天職。

與世界上其他農業大國不同，中國幾乎每年7、8月份都要發生大災，水災、旱災、蝗災不一而足。這是由于溫帶大陸季風氣候之下，季節差異較大，降水量在時間維度上過于集中所致。歷史上，災害在削弱民眾自身能力的同時，也給專制政府的統治提供了機遇。因為災難將民眾置于一無所有和更加脆弱的境地，必須仰賴政府而生存。政府如果有著充足的財政儲備，則可通過最小的支出而獲得最大的政治支持。同時，救災所需要的大規模物資調集、人員流動、規劃安排，也需要一個中央政權如身使臂、如臂使指的調度—所謂“集中力量辦大事”，由此又強化了中央集權體制的合法性。

正是因為救災往往與政權合法性相關，所以政府是無法容忍有人分享此種權威的，因而異常警惕民間借救災而發展出有威望的大型組織。但政府主導的救災傳統在剝奪民間政治權威的同時，也剝奪了民間通過政治共同體而構建自主的治理能力的機會。推而廣之，救災之外，連同經濟發展、教育責任、傳播事業，皇權政府都要統合承擔。這種政治文化似乎形成了某種規律：只要是中央集權政府，在救災這個問題上都傾向于選擇壟斷。

不過，由救災所賦予皇權專制的政治合法性也是柄雙刃劍：一個政權如果不能救災，就無法承擔其統治者的責任。如果災害大到政府難以救助，則政權的合法性就會受到較大威脅，此時的災害就會被視為“天譴”，君主是需要下“罪己詔”的。漢末黃巾大起義、唐黃巢大起義、明末農民起義，都出現了災害過大而導致政權難以為繼的情況。以明末農民起義為例，長時期的西北大旱與滿清入侵同時發生，導致明政府左支右絀，疲于奔命，最終亡于李自成之手。

中華人民共和國成立后，經歷的災害并不比古代歷史上任何一個時期少。1976年唐山大地震造成20多萬人死亡，迄今仍是世界上死亡人數最高的地震之一；1998年的大洪水橫掃大半個中國，數千人死亡；2008年的汶川地震，以及之后2010年玉樹地震，2013年岷嶂地震、雅安地震，2014年魯甸地震，均造成了巨大破壞。這還不包括每年夏天必有的水旱災害。

在上述災害救助過程中，政府均發揮著主導作用：中央地方聯合組成救災小組、地方政府籌集物質資源、解放軍提供人力資源、媒體宣傳著重救災報道而非災害報道等，成為固定的模式。

但在2008年汶川地震中，情況發生了重要的變化：災區狀況第一時間以新媒體的方式傳遞到公眾那里，由此引起了數十萬名志愿者奔赴災區、全國累計捐款額達600億元。公眾的參與熱情猶如井噴，令人動容和感佩。但政府顯然還沒有做好準備去管理公眾如許高的參與熱情，以至于一開始顯得不知所措。在政府放松管理的情況下，公益組織和志愿者大顯身手。他們成立了聯合救災小組，統一信息發放和物資調度；有的組織到達了解放軍沒有到達的地區；有的組織持續災后重建達6年之久。在2013年的甘肅岷嶂地震后，民間公益組織壹基金成為第一個到達現場的救災機構，完全打破了政府獨家救災的傳統。

2008年之后救災權的壟斷被逐步打破，具有深遠的政治意義。中國的治理結構中，第三部門正式登上歷史舞臺，改變了原來單一的治理結構。此后“國家治理能力”、“國家治理體系”、“社會管理”、“社會治理”等概念出現于十八大和十八屆三中全會報告中，成為指導治理體系改革的重要指南，說明中央社會治理思路從單純的維穩轉為綜合治理和發展社會力量的重大轉變。

與此同時，各地紛紛出臺促進公益事業發展和公益組織規范的法律法規，人們參與公益事業的熱情不斷高漲，公益事業和公益組織在汶川地震之后得到了一個重要的發展機遇。中國的政治統治模式也因救災權的放開而面臨著新的改革機遇。