會計集中核算下行政事業單位的財務管理研究

摘要指出會計集中核算已經在縣級以上財政基本普遍推行，但會計集中核算運轉中也出現了一些矛盾和問題，特別是會計責任主體模糊、單位財務管理弱化等問題比較突出。在此基礎上對單位如何在會計集中核算下加強財務管理提出了建議。

關鍵詞會計集中核算；財務管理；建議

中圖分類號F275文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）01-00289-02

作者簡介余蕓（1973- ），女，安徽合肥人，會計師，從事財務理論與研究工作。

收稿日期2013120621世紀初以來，我國財政體系采取了一系列的改革措施，以期建立起適應社會主義市場經濟的要求，能夠與國家行政管理體制配套的公共財政管理體制。如對政府支出重新分類，增加功能分類、全面實行部門預算、財政會計集中核算、政府采購、財政工資統發、國庫集中支付等。目前在縣級以上財政已經普遍推行的財政會計集中核算制度，對財政資金的支出起到了很好的管理和監督作用。

但會計集中核算運轉以來，也出現了一些矛盾和問題，特別是會計責任主體模糊、單位財務管理弱化等問題比較突出。據報道，2010年有少數省級財政實行了雙軌制，即部分省級廳（局）會計業務實行集中核算、部分省直廳（局）會計業務退回本部門。工作中發現部分縣級財政部門也取消了財政會計集中核算。那么會計集中核算存在哪些問題，單位又應如何在會計集中核算下加強財務管理呢？筆者結合行政事業單位多年的實際工作，提出一些思考和建議。

1會計集中核算的概念與意義

1.1概念財政會計集中核算，也可稱為財政會計一級核算。它是將涉及財政資金的所有會計工作集中在財政部門進行會計核算的一種會計工作組織形式。也就是財政部門設立獨立的會計核算中心（以下簡稱中心），各行政事業單位（以下簡稱單位）不再進行會計核算。這種核算制度是以代理制為基礎，在單位財務自主權、資金所有權和使用權不變的前提，以財政國庫支付中心為總戶，總戶下按單位名稱或者資金性質分別開設各單位分戶的“分戶核算”辦法。

1.2意義財政會計集中核算是一項意義重大的改革。首先，提高了會計工作的公開性和透明度，從而強化了財政監督職能，有利于從源頭上遏制和預防腐敗現象發生。其次，增強政府宏觀調控能力，促進集中財力辦大事，同時還提高了會計工作效率和會計信息的質量。最后，會計集中核算制度也促進了財政預算改革、政府采購、“收支兩條線”管理等其他財政改革工作的縱深發展。

2會計集中核算目前存在的問題

目前通過財政部門和單位反饋的意見來看，會計集中核算存在的問題主要體現在職能定位不清造成責權不明，事權與財權分離導致財務管理弱化，績效缺乏管理和監督機制，財務管理工作缺崗少人等方面。

2.1會計主體及責任劃分不清實行會計集中核算后，單位日常記賬、算賬等會計業務處理發生了由單位會計機構移至會計核算中心的空間轉移。很多單位撤銷了單位會計崗位，造成會計核算中心遠離原始憑證記載事項的發生環境和地點，無法直接及時的對單位經濟活動進行全方位的監督，僅憑傳遞的單據記錄、核算經濟活動。因此，在實際工作中一旦出了問題，對會計主體和責任上相互推諉扯皮，特別是接受審計、檢查時更是如此。

2.2事權與財權脫節實施此項改革時，盡管一再強調不取消單位既定的財務管理自主權，但由于各預算單位的資金全部在會計核算中心進行統一核算，財務管理權限也發生了部分轉移，單位僅需對事權負責，從而在財務管理上喪失了主動性、積極性。因此在實際工作中，財務管理方面表現最為突出的問題就是單位的事權與財權脫節。

2.2.1財權的喪失導致單位組織工作的效率低。當單位財權與事權統一時，通過合理的運用財權可以實現事權上的完整性與高效率，能夠充分調動單位工作方面的積極性。可見財權是實現事權的重要保證。在審計時經常發現，由于財權的上移，單位處理事務缺乏積極性，一些需要和財政溝通的事務一拖再拖。有時甚至出現擔心報賬困難，從而都不愿管事、干事的現象。這種財權與事權的分離制約了單位組織工作的自主能動性，導致了工作被動、效率低下。

2.2.2單位內部控制難以實行。內部控制建設一般是通過財務會計業務牽制、約束業務活動，筆者通過在財務崗位和內部審計的多年經驗來看，行政事業單位的資金主要來源于財政撥款，在內部控制制度建設上普遍存在著不重視的現象。一些行政事業單位，沒有嚴格執行內部控制制度，有的制度形同虛設，甚至只是為了應付上級部門的檢查而制定。如有些單位固定資產增減，不及時調整相關賬目；有的單位庫存現金嚴重超限額及超范圍支付；有些單位報銷手續不完善，接受票據不合規等。當財權與事權分離后，原本就不重視、不規范的內部控制更加難以實行了。

2.3對單位業務活動的績效缺乏管理和監督機制采取集中核算后單位的業務與財務分離，也會導致財務信息質量難以保證。而會計核算中心既不了解各單位形態各異的業務內涵，也根本無法及時掌握單位的業務信息，只能管理財政資金撥付方面，從而對財政資金的績效使用形成盲區，不可能對業務績效做出合理、有效、及時的評價，必然無法保證財政資金的使用效益。實際上，目前的財政資金績效管理方式大多是事后監督、個別抽查，既無法糾正執行中的偏差，也不能形成全面的監督。

在資產管理方面，納入集中核算的單位多數為機關、事業單位，由于非營利組織的資產具有很大的消費性，所以在管理上的難度也顯得更大一些。集中核算將記賬、算賬等工作進行了集中，而對實物資產、合同等需要反映的經濟事項則分散在單位，造成會計核算與財產管理的脫節，形成會計核算游離于單位資產管理之外的局面，很容易出現資產浪費與流失現象。

2.4單位財務管理崗位缺位、人員缺乏實行會計集中核算后，單位自身不再設會計崗位，一般財政只要求必須有1名出納人員辦理日常收支，向中心報送單據。很多單位認為，財政集中了會計核算、加強了監督，甚至誤認為會計集中核算后單位財務工作全部交到了核算中心，單位不必再進行財務管理和保留其他財務會計人員。于是有些部門撤消了財務機構，并入辦公室等行政處室，結果部門預算編制粗糙，支出管理混亂，資金來源和使用的家底不清，接受審計和上級檢查時一問三不知，無法提供報表資料。這一類單位往往在審計中檢查出資金違規、人員違紀。而另一部分單位保留了原來的會計人員進行財務管理，完善了內部財務制度，資金收支比較規范，能及時提供預算、報表和其他信息。審計和檢查中基本沒有發現大的違法違紀情況。

3會計集中核算下加強單位財務管理的措施

3.1轉變財務管理觀念

3.1.1正確看待財務管理的責任主體。《會計法》第四條規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。”實行會計集中核算后，會計責任主體仍是預算單位，而不是會計結算中心。實行集中結算后經濟活動主體、權利不變，經濟業務活動及財務收支活動都由各單位自行決定。各單位必須對自己的經濟活動是否合法，會計憑證的實際內容是否真實、合法負責。各單位的資金結算和會計核算等業務雖然集中辦理，但單位工作正常運轉所需資金的性質沒有發生改變，即預算資金支配權、預算資金使用權、財務管理權仍然在單位。單位仍然是會計核算和財務管理的責任主體。如果出現了經濟違法行為、收支違規行為，承擔責任的還是單位自身而不是中心。單位負責人要重視財務管理工作，作為財務會計工作的法定第一責任人，要投入一定的時間和精力進行管理，實現收支合規和保障有力這兩個財務管理的基本目標。

3.1.2對財務管理的職能重新定位。會計核算和財務管理是兩項不同的工作。會計核算主要是對單位資金收支事項的事后記錄，包括各項收支記帳、分類核算；報出財務會計報告，形成各種會計檔案。而財務管理主要是制定完善單位內部控制制度，通過編制預算等方式籌集資金，合理調度和合規使用資金，從而保障單位業務目標的實現。單位要在思想上正確認識會計管理體制的改革，實行會計集中核算只是將分類核算與報告工作集中到了財政部門，不能也無法替代單位的財務管理的工作職能。各單位履行不同的職能、主要業務差別很大，作為向業務提供財力保障的財務管理，只能由單位自行組織實施編制預算、爭取資金、經辦收支、審批簽字等，才可能及時滿足業務工作的需要和保證業務目標的實現。

比如國土資源部門在很多市縣是城市發展的領頭羊，工作范圍涉及城市和鄉村，內容既有城市經營又有新農村建設，圍繞城鎮土地的收儲、平整、供應到供后監管，農村土地的流轉、確權、土地整治等，涉及省、市、縣三級的資金分成使用，缺少有力的財務管理，不僅工作開展易受阻礙，也不利于資金監管與績效考核。

單位要認識到，財務管理不僅僅是簡單地資金收付，為事業開展提供資金保障、在事業開展過程中分配調度資金、監督財政資金的使用以及將財政資金發揮最大效益，是更加重要的職能。

3.2建立健全內控制度和績效制度財政部于2012年底發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并要求2013年逐步開展、2014年全面建立。這是我國自2006年推行內部控制規范以來，首次將內部控制規范的概念覆蓋到行政事業單位。行政事業單位應該以此為契機，在單位內部建立起完善的內控制度。

單位應充分抓住推行內控的政策支持機遇，采用預算管理、內部審計、財務監督等控制措施，化解風險，保證管理的科學性及管理目標的實現。實際工作中，可以采取建立分級審批機制來制約決策時的拍腦袋、一言堂；通過健全、明確崗位責任制，對關鍵控制點實施內部制約機制，來防止貪污、挪用國有資產；對關鍵崗位的工作人員建立制度制約和思想教育等機制，培養職業道德，從而維護公共利益等。

3.3配備高素質、業務能力強的財務管理人員會計集中核算下要想做好財務管理，使會計監督的職能在深度和廣度上發展到一個新的水平，就必須從核算型向管理型轉化，實際上對財務人員的素質、能力要求更高了。比如在土地收儲、土地整理項目中，就涉及到成本核算、資金平衡調度、融資籌資等業務。單位應將財務管理人員配備到位，并加強對財務人員的培訓，將財務人員從業務型提升到管理加業務型的人才，從而實現財務管理的監督、預算、增收節支等目標。