“城鄉一體化”被突出的背后

宋健坤

從十八大到三中全會城鎮化戰略重點已改變

“城鎮化”問題在中國實際上是一個陳舊的話題，但是存2012年十八大后不久，李克強同志便在不到一個月時間內四次高調集中談論城鎮化問題，并提出了“新型城鎮化”的字眼，引起國際社會的高度關注。需要交代的背景是，李克強同志當時高密度談論城鎮化時面臨著兩個要回答的問題：其一，中國經濟發展在新政府領導下如何繼續保持高速增長？其二，其產業動能選擇的方向是什么？這兩個問題，都是尚未在經濟危機中走出的世界各國急切要求中國回答的戰略性問題。

但隨后，新型城鎮化問題討論的熱點出現轉化：認識由感性上升到理性；討論也從對城鎮化的表面性質的理解，逐步過度到對中國實現城鎮化條件的探討；最終集中在城鎮化的任務構成與實現路徑這兩大主題上。討論超乎尋常，甚至攀升至最高決策層面。

但是十八屆三中全會的《公報》，卻突出提到了“城鄉一體化”，為什么？首先必須搞清楚兩個概念：何謂“城鎮化”？何謂“城鄉一體化”？“城鎮化”是中國縮小城鄉差別的社會實踐過程；“城鄉一體化”是中國進行縮小城鄉差別的社會實踐所要追求并且實現的最終戰略目標。

三中全會明確提出實現“城鄉一體化”，表明新一屆中央政府不僅將沉積已久的問題當做自己任內要承擔的任務，更是將無法量化的“過程”，改為“目標”。把實現中國“城鄉一體化”的戰略目標確定為自己的戰略責任和目標，并落實存今后將實施的制度創新與社會進步的綜合實踐中。

城鄉一體化的提出代表著一種博弈后的共識

而存城鄉一體化的社會改革中提出消除“二元結構社會”實際上充分表明了一點：中國實施城鎮化經過充分討論已經取得共識。未來城鎮化面臨三大使命：消除“二元結構”社會、建立“新型土地”制度、實施“社會改造”工程。可以講，消除“二元結構社會”是中國實施城鎮化的三大使命之首。這說明中央在決策中，不但將“目標攬為己任”，更是將“任務做出排序”。由此可以推斷，城鎮化的下一步工作，將與以往不同，不再是無序的狀態，并且會在可控的軌跡下推進。

中國的城鎮化建設，其承載的含義遠遠超越經濟領域，絕非僅限于滿足社會需求的生產力范疇，已經全面觸摸到整個社會的結構性變革，它撬動具有進步意義的生產關系的同步再調整，是推動中國走向“第三次社會變革”的歷史性跨越。消除“二元結構社會”，這是中國城鎮化建設最具標志性意義的第一項戰略性任務。完成這一歷史任務，方能使中國現代化建設，補齊失缺度、具有完整性；方能使中國小康社會建設，解決均衡度、具有富足性。

從已有的基本條件分析，現在已具備發起“總攻”的時機和完成這一任務的實現要素。

從實現路徑上，中國已經基本明確“放棄”過去一直遭受社會批評的“大城市群理論”，即通過發展城市群在城市來消納農村人口的路徑。中央堅定確立實施面向中小城鎮來吸納農村人口的發展城鎮化的新路徑。它標志著未來農村人口的主要消納路徑是“就地解決”，而不是搞所謂的擴大城市規模來接納農村人口并實現其“華麗轉身”，這是中圍在國家發展戰略層面的對路徑的新明確。

這一實現路徑的重新明確是基于中國國情的基本分析得出的理性結論。這個問題應該是“城鎮化大討論”以來，討論熱度最高，爭議最大，所牽扯到的利益集團介入最深，也是理論界貢獻最大的領域。城鎮化路徑：

制度上緊縮，“垂直化”執行

大政方針拖得越久，未來所付出的成本將越大。結束對文現城鎮化文現路徑的長期激烈的爭論，實際上能為實施“消除城鄉二元結構、直至實現城鄉一體化”這一歷史性任務奠定決策基礎。這無疑將會對全局產生決定性意義，能夠降低決策成本，讓政策出臺后能夠站穩腳跟。這樣才能推進抗風險的國家工程，對整個改革的大局有穩定作用。

不過，此次討論的激烈程度，必將深刻影響到今后實施城鎮化的制度執行層面。從趨勢分析看，在制度上作進一步的緊縮，并實現決策與執行上的“體系垂直化”，已經勢在必行。

首先，提出以工促農、以城帶鄉、工農互惠的方法解決“城鄉二元結構”。這就進一步從實施措施上再次印證“就地消納農村人口”和“就地提升農村人口生活質量”將成為實現城鄉一體化的基本解決路徑。“要遲滯農村人口的入市”，這也是從中國國情出發，兼顧諸如著力發展農村經濟、著眼從長遠提升內需、規避城市發展承載力等一系列重大“受限”問題之所必須。

從根本上講，這足避免中國由快速發展不慎墜入“中等收入陷阱”的戰略性選擇。因為在提升城市人均生活質量的同時，通過國家的財富轉移支持以及大力提升農業經濟，實現農村人口向城市人口生活質量的看齊，已經有可實現的手段來選擇和實施。但是，必須做到“三個同步”：必須同步帶動工業現代化的實現，嚴防房地產借機操作導致惡性通脹；必須同步帶動農業現代化尤其是設施農業的發展，防止由上地問題引發“社會共振”；必須同步解決“脫地”農民的再就業問題，防止由土地變現的“短期暴富”而進入“中等陷阱”。

中國在國家戰略層而上提出和解決城鎮化的首要任務是基本消除“二元結構”，為了讓社會改繭能夠協調性推進，這一任務完成之后，自然會有計劃地將建立“新型土地”制度這個位居第二位的任務擺上日程。

土地制度的設計和發展軌跡離不開人類共有的寶貴經驗：走土地銀行的發展路徑，這是人類社會的共有財富和經驗。所不同的是，融匯其中的中國特色，必須堅持以資源屬性的國有化為基礎，這是最終必然要建立“中國國家土地銀行”的基本邏輯。不過，這不會一蹴而就，需要通過幾個階段的任務推進方能實現。

首先，要推進基礎工作。十八屆三中全會之后，推進土地要素的改革將在諸多方面進行。例如土地確權工作、政策法規條件的改善、存農村和城市分別建立土地運營中心等等。工作涉及而廣、涵蓋豐富、矛盾復雜，但這些都屬于緊迫的基礎性工作（解決沉積性制度推進）。

其次，要激發農村經濟活力。這就要求在今后一段時間內，通過盤活市場要素，諸如推動土地流轉、土地經營權在集體經濟中入股、推進城鄉土地要素平等交換、實現公共資源均衡配置等手段，來實現激活農村經濟的目的，并以此實現將資本、科技、人才、能力等提升農業產業結構的戰略性要素引入農村，全而實現振興農村經濟發展的目的。一句話，盤活土地要素足手段，實現農業產業發展足目的，不能本末倒置。

其三，實現地權利益的最大化。實現地權利益最大化不難，難的是如何分配這塊蛋糕。目前每年地方政府在土地上汲取上萬億的利益，以致中央政府與土地（使用權）方這兩端均處于分配的劣勢，各利益集團更是通過土地豪取巨額利益。所有這些實踐均證明，對中間環節的姑息和遷就，不但使中央政府的威信喪失殆盡，更易引爆因分配不公所造成的社會動蕩。對于這一點，決策層有足夠清醒的認識，這絕非僅靠實施所謂新的財政政策就能夠一勞永逸、徹底解決的問題。

所以，在基礎制度建立和市場要素盤活之后，必須推進國家土地銀行的建立。這樣做的目的就是要將目前各級政府及其利益集團利用土地開發攫取巨額利益的各中間渠道封死。

建立國家土地銀行，要由國家對土地實施“硬性管理”，在制度上打掉試圖從“中間環節截取利益”的可能，從根本上確保農民的土地利益；進而為實現未柴國家“兌付給”全體國民在土地資產上的“人均資產收益”奠定制度上的基礎。這就要將各項變繭都納入到土地銀行的運營模式內予以消化和解決，包括在第二階段實施過程中將要發生而無法消化的新矛盾。“農村土地銀行”和“城市土地銀行”是構成“國家土地銀行”的兩大基礎體系。

中國城鄉一體化的實現至少需要30年

從目前中國經濟的動能預測看，中國城鎮化的實現將分為：東線、中線、西線三個空間進程來實現：

中國城鎮化預測（2013年起計算）

東部，約需16年基本實現“城鎮化”；

中部，約需27年基本實現“城鎮化”；

西部，約需36年基本實現“城鎮化”；

研究表明，中國經濟未來通過城鎮化的引擎拉動，將實現新增消費的年平均值為2 8萬億元，實現新增投資的年平均值為6.5萬億元，城鎮化貢獻率占GDP增加值的2.71個百分點，城鎮化驅動率約為38.5%。由此，城鎮化必將成為推動中國經濟發展的主要手段。這是其他任何產業都無法比擬的。

必須承認，實現城鄉一體化的戰略目標，需要經歷至少30年以上的大跨度時間，這個過程將是一個漫長且有風險的國家實踐期。在未來至少16年時間，以超過7%速度實現增長是有動能的；以此為基礎來推進全國農村人口的生活質量向城市看齊，還是有物質保障的；“消除城鄉二元結構”作為首要任務也是社會改革的正確方向。

可以說，這一年中國城鎮化的說法、討論和政策的多次變化，實則是起步期不可避免的煎熬，但畢竟，在久盼中已經起航了。

（作者系中國發改委低碳經濟聯盟下屬城鄉一體化建設發展中心副主任）

摘自FT中文網