黑龍江省土地整治試點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究

李巍等

摘要

土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)規(guī)范與指導(dǎo)土地整治的實(shí)踐活動(dòng)，提高專項(xiàng)資金投資效益具有重要意義。該研究以黑龍江省土地整治試點(diǎn)項(xiàng)目為例，構(gòu)建了黑龍江省土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用算術(shù)加權(quán)法對(duì)8個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，從各試點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)得分情況看，總體上黑龍江省土地整治試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)成效明顯，按期完工情況及資金撥付及時(shí)情況得分率低，且土地整治績(jī)效考核的各項(xiàng)目分值不呈正態(tài)分布；從各指標(biāo)績(jī)效考評(píng)得分情況看，絕大多數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分為優(yōu)良。該研究對(duì)今后土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)有一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞 土地整治；試點(diǎn)項(xiàng)目；績(jī)效評(píng)價(jià)；黑龍江省

中圖分類號(hào) S28；F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）11-03447-03

Abstract Performance evaluation of land remediation is significant to regulating and guiding the practice of land consolidation， improving the benefit of investment funds. Taking Heilongjiang Province land remediation pilot project as the research object， the index system of performance evaluation was constructed. The arithmetic weighted method was used to evaluate the performance of 8 pilot projects. In terms of the performance evaluation score situation of pilot project， land consolidation projects in our province has achieved remarkable results in every index， the scoring rate of the completion situation on schedule and the allocation of funds in a timely manner were low， in addition， each item score distribution of land consolidation performance appraisal were not normal distribution； for the indexes of performance evaluation scores， the vast majority of evaluation indexes scores were excellent. This study has some reference value to the future land management performance evaluation.

Key words Land consolidation； Pilot project； Performance evaluation； Heilongjiang Province

土地整治項(xiàng)目是中央財(cái)政投資的重點(diǎn)公共項(xiàng)目之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)家每年投入土地整治的資金高達(dá)千億元，龐大的公共財(cái)政支出所取得的效益，是中央政府和社會(huì)公眾都十分關(guān)注的問(wèn)題。土地整治績(jī)效的系統(tǒng)考核和評(píng)價(jià)，即完工的項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的目標(biāo)、項(xiàng)目資金使用是否規(guī)范、項(xiàng)目實(shí)施和管理是否科學(xué)合理、項(xiàng)目建設(shè)的綜合效益如何等一系列問(wèn)題仍缺乏系統(tǒng)的分析和總結(jié)[1-3]。現(xiàn)階段國(guó)家投資土地整治項(xiàng)目管理體制已經(jīng)進(jìn)行了重大調(diào)整，財(cái)政部和國(guó)土資源部頒布的相關(guān)文件規(guī)定：今后，國(guó)土資源部將不再進(jìn)行具體項(xiàng)目管理，而是將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控指導(dǎo)和監(jiān)督評(píng)價(jià)上，土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)將會(huì)成為國(guó)土資源部進(jìn)行土地整治監(jiān)管和調(diào)控的重要手段[4]。土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)是土地整治工程的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)：未來(lái)沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，將無(wú)法申請(qǐng)次年的土地整治項(xiàng)目[5-7]。

1 研究方法

1.1 評(píng)價(jià)方法選取

為了確保土地整治項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作具有客觀性、公正性、準(zhǔn)確性，土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法應(yīng)采用系統(tǒng)、綜合的評(píng)價(jià)方法。土地整治項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)在應(yīng)用成本和實(shí)施難度上相對(duì)較高。因此，在選擇土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法時(shí)，既要保證評(píng)價(jià)結(jié)果，又要降低應(yīng)用成本和實(shí)施難度。該研究基于評(píng)價(jià)方法簡(jiǎn)單易行、減小評(píng)價(jià)誤差、降低成本和實(shí)施難度的考慮，最終選定算術(shù)加權(quán)綜合評(píng)分法為土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)方法[8-11]。

1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立

參照土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵以及相關(guān)研究成果，根據(jù)系統(tǒng)性、科學(xué)性等原則，構(gòu)建土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為總目標(biāo)層、措施層和指標(biāo)層3個(gè)層次（表1）。根據(jù)目標(biāo)層和措施層的內(nèi)涵，結(jié)合實(shí)際調(diào)查結(jié)果和當(dāng)前土地整治的新特點(diǎn)，在充分吸收地方意見和專家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，遵循全面性和重要性相結(jié)合的原則，共選擇14項(xiàng)指標(biāo)共同構(gòu)成指標(biāo)層。經(jīng)過(guò)有關(guān)資料的驗(yàn)證，認(rèn)為這14項(xiàng)指標(biāo)基本涵蓋了土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)任務(wù)，最終確定的指標(biāo)體系如表1[12]。

1.3 指標(biāo)權(quán)重計(jì)算

當(dāng)前土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)一般采用以下4種方法：層次分析法、兩兩比較法、德爾菲法和熵值法等。層次分析法、兩兩比較法、熵值法等方法確定權(quán)重的方法理論性較強(qiáng)，形式上比較嚴(yán)謹(jǐn)，但工作量大，對(duì)評(píng)價(jià)者的數(shù)學(xué)理論功底有較高要求，且其實(shí)際工作的可操作性較差。該研究采用專家打分法確定各指標(biāo)權(quán)重，整個(gè)指標(biāo)體系的總分是100分，每個(gè)指標(biāo)的分值也就代表了指標(biāo)權(quán)重值。由土地整治部門邀請(qǐng)專家對(duì)指標(biāo)進(jìn)行判斷打分，形成結(jié)果，層次指標(biāo)的具體分值見表1。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與等級(jí)劃分

2.1 試點(diǎn)項(xiàng)目選取

黑龍江省土地整理項(xiàng)目試點(diǎn)共20個(gè)，該研究采用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方法，從20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中抽取8個(gè)試點(diǎn)作為研究對(duì)象，分別是嘉蔭縣烏拉嘎試點(diǎn)、蘿北縣肇興鎮(zhèn)試點(diǎn)、寶泉嶺共青農(nóng)場(chǎng)試點(diǎn)、樺川縣新城鎮(zhèn)試點(diǎn)、紅興隆寶山農(nóng)場(chǎng)試點(diǎn)、佳木斯市西格木鄉(xiāng)試點(diǎn)、建三江洪河農(nóng)場(chǎng)試點(diǎn)和二道河農(nóng)場(chǎng)試點(diǎn)。

（2）

從單指標(biāo)得分情況看，主要工程量完成情況、新增耕地計(jì)劃完成情況、工程建設(shè)質(zhì)量情況、五項(xiàng)制度執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況、權(quán)屬調(diào)整工作情況、后期管護(hù)情況和公眾滿意情況完成得非常好，均得滿分；資金使用情況、檔案資料管理情況工作完成得好，得分率分別為94.0%、90.0%，規(guī)劃設(shè)計(jì)方案情況得分率為85.7%；公眾參與情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)源于調(diào)查問(wèn)卷，有81.6%的人看過(guò)圖紙、規(guī)劃圖等宣傳公告，或參與過(guò)項(xiàng)目的施工建設(shè)甚至是提出建設(shè)等。按期完工情況和資金撥付及時(shí)情況得分率最低，分別為78.6%和71.0%（圖3）。

3 結(jié)論

該研究以嘉蔭縣烏拉嘎試點(diǎn)、蘿北縣肇興鎮(zhèn)試點(diǎn)、寶泉嶺共青農(nóng)場(chǎng)試點(diǎn)、樺川縣新城鎮(zhèn)試點(diǎn)、紅興隆寶山農(nóng)場(chǎng)試點(diǎn)、佳木斯市西格木鄉(xiāng)試點(diǎn)、建三江洪河農(nóng)場(chǎng)試點(diǎn)和二道河農(nóng)場(chǎng)試點(diǎn)為研究區(qū)域。通過(guò)對(duì)其土地整治績(jī)效考核指標(biāo)體系做一般性研究得出以下結(jié)論：

（1）總體上黑龍江省土地整治試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)成績(jī)斐然，成效明顯。

（2）按期完工情況的得分率低，主要原因是：①項(xiàng)目批復(fù)之后，由于招投標(biāo)、現(xiàn)場(chǎng)解決施工占地等問(wèn)題使項(xiàng)目開工時(shí)間延后。例如，某項(xiàng)目2006年6月15日接到省廳實(shí)施方案批復(fù)，再與招投標(biāo)公司簽訂合同，通過(guò)網(wǎng)上公開招標(biāo)，履行招投標(biāo)程序等，到8月15日施工單位接到中標(biāo)通知，并現(xiàn)場(chǎng)解決工程占地問(wèn)題，8月29日與施工單位簽訂施工合同，致使開工時(shí)間延后，竣工時(shí)間也延后。②黑龍江省施工期短，土地平整工程只能在春種前和秋收后開展，從國(guó)土資源部和財(cái)政部下達(dá)投資計(jì)劃算起，一般都要經(jīng)歷二秋一春完工。③有的試點(diǎn)項(xiàng)目屬第一批整理項(xiàng)目，很多程序、內(nèi)容、管理方法和手段不成熟，沒(méi)有一定的規(guī)則可守，工作進(jìn)度緩慢。

（3）資金撥付及時(shí)情況得分率低，其原因有：①由于項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間長(zhǎng)，批準(zhǔn)實(shí)施后，部分設(shè)計(jì)與實(shí)地不符，變更工作量大，有些工程不調(diào)整已經(jīng)沒(méi)法進(jìn)行建設(shè)；②規(guī)劃設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)貙?shí)情結(jié)合不緊密，致使部分工程設(shè)計(jì)后無(wú)法施工或施工困難，給項(xiàng)目在工期上造成了延后；③由于可行性研究設(shè)計(jì)時(shí)間較短，現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)資料不細(xì)，批復(fù)周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致部分設(shè)計(jì)與實(shí)際不符等。

（4）土地整治績(jī)效考核的各項(xiàng)目分值不呈正態(tài)分布，分?jǐn)?shù)中高、中低的差距體現(xiàn)不明顯，也就沒(méi)有真正體現(xiàn)出各項(xiàng)目單位在管理中存在的問(wèn)題，這種情況可能源于2種原因：第一，由于時(shí)間緊迫、任務(wù)繁重等原因，選取的8個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目均選自于承擔(dān)單位管理有序的項(xiàng)目，有的可以起到示范作用；第二，指標(biāo)的權(quán)重賦分存在問(wèn)題，例如：主要工程量完成情況和工程建設(shè)質(zhì)量情況2個(gè)指標(biāo)，如果按照工作手冊(cè)中描述的工程量部分未完成或質(zhì)量部分不合格，基本上就不能通過(guò)驗(yàn)收，所以，這2個(gè)指標(biāo)的賦分應(yīng)該低一些。

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