關于中國土地制度改革的思考

蔡繼明

消除《憲法》中有關土地制度的二律背反是理順一系列土地法規的關鍵。

自十一屆三中全會以來，歷次三中全會都作出了關乎國家發展的重要決定。但十八屆三中全會不同于以往，黨中央作出了“全面深化改革”的決定，涉及到經濟、政治、文化、社會、生態和黨建等6個方面。

全會強調，經濟體制改革是全面深化改革的重點，而經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，要發揮市場在配置資源中的決定性作用。市場的很大一個部分為要素市場，而經過35年的改革開放，我國的要素市場尚未完全建立。要素市場中的土地市場由政府獨家壟斷土地的供給，礦產資源領域，尤其是石油等戰略能源也尚未向民間開放。

消除“二律背反”是理順土地相關法規的關鍵

目前的土地制度和政策，不是限制農村承包地和宅基地轉讓，就是規定無償退出機制。由于缺乏有效的土地流轉和退出機制，兩億多進城務工的農民大都在農村保留著宅基地和承包地，農村土地的流轉額不足10%。這不僅使農民工難以獲得在城里安家落戶和創業發展的資金，而且難以斬斷與農地千絲萬縷的聯系，阻礙了農地向種糧大戶的集中，使農業產業化和現代化難以推進。

國務院發展研究中心的“383改革方案”中提到：以權利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革。現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統一的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式的轉變。

“發揮市場在資源配置中的決定性作用”意味著我們要“建立城鄉統一的建設用地市場”，而5年前的十七屆三中全會上，該提法為“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。5年間，該項工作進展緩慢的原因在于土地的征收條例、補償條例要以《土地管理法》作為依據，直到去年國務院法制辦提交全國人大常委會討論的修改意見只有一條，即“取消對征地農民補償最高為30年農業收入”的上限。《土地管理法》的修改之所以如此艱難，在于上位法《憲法》的約束。

我國的《憲法》中有兩條相互矛盾的規定：一方面，《憲法》規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為（即把農村集體所有的土地轉變為國有土地）來滿足；另一方面，《憲法》又強調，國家只有出于公共利益的需要，才能對農地實行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會違反后一種規定；而遵守后一種規定，又不能滿足前一種要求。所以說消除《憲法》中有關土地制度的二律背反是理順一系列土地法規的關鍵。

建議修改相關法規內容

根據上述憲法精神，建議將《土地管理法》第二章“土地的所有權和使用權”第8條“城市市區的土地屬于國家所有”改為“城市市區的土地可以屬于國家所有，也可以實行集體所有”。

取消《土地管理法》第43條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，賦予農村集體在符合城鄉規劃和土地用途管制的條件下自行設定建設用地使用權的權利。

取消《土地管理法》第63條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”增加相應條款，賦予農村集體在符合城鄉規劃和土地用途管制的條件下自行設定建設用地使用權的權利，允許集體建設用地使用權自主平等地進入市場；賦予農村宅基地使用權人自主處分（出租、轉讓、抵押）其宅基地使用權的權利。

取消第48條“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”

取消第26條第2款：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地交回發包方。”

將《城市房地產管理法》第8條修改為“建設用地使用權出讓，是指國家或集體將建設用地土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家或集體支付建設用地使用權出讓金的行為。”

城中村改造與小產權房的治本之策的基本原則是賦予農村居民宅基地與城市居民宅基地同等的權利；允許農民宅基地使用權在不同集體所有制成員之間以及城鄉居民之間轉讓；農民的宅基地可以抵押；在確保耕地面積不減的情況下，允許農民通過舊村合并整治在節省出的建設用地上興建改善性或商品性住房。城中村改造在城市規劃的前提下，保持集體土地所有制性質不變。

此外，國有宅基地使用權應無償續期。主要理由有三：第一，當初交易發生時并沒有向買房者明確70年后土地會無償收回，續期還需交費；第二，在一般的土地交易市場中，土地使用費如逐年逐月交付屬于“租”的性質，一次性付清則具有“買斷”的性質，而當初買房者都是把70年土地使用費一次性繳清的，買房者主觀上認為買的就是土地所有權；第三，在買房者支付的房價里，房子本身的價格比如建筑成本和利潤，只占不到50%，而50%以上的房價都和土地的各種費用有關，花了很多錢只買了土地的使用權難以服眾。

（作者系清華大學政治經濟學研究中心教授）