耕地“多”出2億畝的背后

伍振

第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)多了2億畝并非我國實(shí)有耕地數(shù)量真的增加，同時，由于耕地質(zhì)量的下降和土地污染的加劇，我國耕地國情沒有變，耕地紅線必須嚴(yán)守。

12月30日，國新辦就第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果舉行發(fā)布會。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，我國耕地面積比過去掌握的數(shù)據(jù)多出2億畝。對此，國土資源部副部長王世元說，二次調(diào)查數(shù)據(jù)多了2億畝并非我國實(shí)有耕地數(shù)量真的增加，我國耕地國情沒有變，耕地紅線必須嚴(yán)守，對于節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地的把控不能放松。

公開“二調(diào)”數(shù)據(jù)

“土地二調(diào)”于2007年7月1日正式啟動，調(diào)查的主要內(nèi)容包括各省、市、縣的農(nóng)村土地面積、城鎮(zhèn)土地面積、基本農(nóng)田面積等數(shù)據(jù)，以及各級土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)等情況，采用的是衛(wèi)星遙感成片技術(shù)，中央和地方財政為此總計投入超過150億元。

2009年年底“土地二調(diào)”匯總結(jié)果顯示，除了全國耕地面積比2008年公布的數(shù)字有所增加，建設(shè)用地是5.36億畝，比上一年官方公布的相應(yīng)數(shù)據(jù)多出4000多萬畝。

全國耕地面積、建設(shè)用地面積之所以都出現(xiàn)“逆增長”，主要原因一是過去地方政府出于多用地、多占地的利益考慮，上報時存在少報、瞞報；二是，過去采用航拍，受限于飛機(jī)數(shù)量、地形、天氣等原因，統(tǒng)計面積因此也有遺漏。

中國政府曾在1984-1997年完成第一次全國土地調(diào)查。當(dāng)時農(nóng)業(yè)稅還未取消，中央也還沒有實(shí)施糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等政策，為減輕稅收壓力，地方政府普遍采取了少報耕地面積的策略。1995年底，國家統(tǒng)計局公布的全國耕地面積是14.2億畝，但1997年全國土地調(diào)查結(jié)束，國務(wù)院公布的全國耕地面積是19.6億畝。耕地面積同樣出現(xiàn)“逆增長”。

二調(diào)數(shù)據(jù)顯示，2009年全國耕地數(shù)是20.31億畝，此后每年通過年度土地利用變更調(diào)查，采取與二次調(diào)查同樣的方法變更，到了2012年，耕地數(shù)據(jù)是20.27億畝。這和過去我們傳統(tǒng)掌握的數(shù)據(jù)比，從數(shù)據(jù)上看，多出來2億畝。

國土資源部副部長王世元在發(fā)布會上表示，雖然二次調(diào)查數(shù)據(jù)多了2億畝，但是并不是說我國實(shí)有耕地數(shù)量真的增加了，是我們調(diào)查的手段先進(jìn)了，方法先進(jìn)了，組織方式周密了，把原有的、實(shí)有的耕地調(diào)出來。

有專家認(rèn)為，“土地二調(diào)”中耕地面積再度出現(xiàn)大幅“逆增長”，主要是源于近些年中央實(shí)施的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。2004年糧食直補(bǔ)政策出臺，由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大都與耕地面積相關(guān)，因此各地少報、瞞報的耕地面積都開始顯露出來。據(jù)介紹，在“土地二調(diào)”中，僅黑龍江省的耕地面積就多出7萬畝，內(nèi)蒙古、新疆等省區(qū)的耕地面積也都有較大幅度上升。

對于耕地面積的增加，經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧深有體會。在其曾經(jīng)對土地確權(quán)試點(diǎn)市縣進(jìn)行調(diào)查時，厲以寧發(fā)現(xiàn)幾乎耕地面積都有增加。而一些地方政府給其提交的報告顯示，經(jīng)過土地重新丈量后，浙江嘉興耕地面積大約增加了20%；湖州、杭州耕地增加面積類似。

厲以寧表示，土地重新丈量后耕地面積之所以增加，其原因有四個：一是，承包土地開始時，土地質(zhì)量有優(yōu)劣，劣地是經(jīng)過折合的；二是，機(jī)械化耕種使得田埂被拆掉，土地平整，零碎地塊相連；三是，田邊地頭的荒地、低洼地也在被利用，計入重新丈量的面積總數(shù)中；四是，此前，出于少繳納農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民有少報土地的動機(jī)。但是農(nóng)業(yè)稅取消后，土地可以入股、轉(zhuǎn)包、出租，農(nóng)民有如實(shí)報土地的動機(jī)。

在建設(shè)用地方面，由于國土資源部對建設(shè)用地指標(biāo)控制很嚴(yán)，也導(dǎo)致建設(shè)用地瞞報成風(fēng)。“土地二調(diào)”中“新增”4000萬畝建設(shè)用地，主要就是市縣政府在GDP增速、土地出讓金的壓力之下，違規(guī)違法占地未被統(tǒng)計在內(nèi)。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾表示，“每年的土地指標(biāo)差不多都被省、市瓜分完了，到了縣里已經(jīng)所剩無幾，但縣里的建設(shè)卻照樣搞得紅紅火火。”

2010年國土資源部就曾將“土地二調(diào)”情況向國務(wù)院做了匯報，考慮到公布結(jié)果可能造成地方違規(guī)征地再掀高潮，有關(guān)方面最終還是對“土地二調(diào)”結(jié)果采取了保密手段。從2009年開始，在每年發(fā)布的《中國國土資源公報》中，再沒有出現(xiàn)新的全國耕地面積數(shù)據(jù)。

耕地質(zhì)量下降是事實(shí)

王世元在發(fā)布會上表示，從優(yōu)質(zhì)耕地減少的情況看，2007年以來全國城鎮(zhèn)用地增加是比較快的，優(yōu)質(zhì)耕地減少得多。13年間，城鎮(zhèn)用地增加4178萬畝，占用大多是優(yōu)質(zhì)耕地。僅東南沿海5省就減少了水田1798萬畝，相當(dāng)于減掉了福建省全省的水田面積。

從補(bǔ)充耕地的能力和質(zhì)量看，耕地后備資源嚴(yán)重不足。上海、天津、海南、北京可供開墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充難度很大。同時，雖然十幾年來基本實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，但占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的問題客觀存在，或者說比較普遍。

考慮到城鎮(zhèn)化擴(kuò)張所占用的優(yōu)質(zhì)耕地，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室室主任黨國英表示，耕地平均質(zhì)量沒有提高是肯定的。在今后，一是要采取嚴(yán)格舉措，防止“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況出現(xiàn)；二是劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)；三是提高城市土地集約利用率，挖掘現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用效率。

此外，土地污染問題也進(jìn)一步導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。環(huán)境保護(hù)部土壤狀況調(diào)查結(jié)果表明，中重度污染耕地大體在五千萬畝左右。國土資源部的地質(zhì)環(huán)境調(diào)查，在區(qū)位上，在整個評價上，和他們趨同。

王世元表示，土地污染問題黨中央、國務(wù)院及地方各級政府高度重視，將采取措施，這些地方不能再繼續(xù)耕種。過去出現(xiàn)過鎘大米的新聞報道，這些問題已經(jīng)得到嚴(yán)格制止。下一步，國家和地方政府要拿出相當(dāng)大的資金修復(fù)，就是體現(xiàn)今后的發(fā)展要科學(xué)發(fā)展，對人民的生命財產(chǎn)更要負(fù)責(zé)。下一步為解決土地污染問題，國家每年將拿出幾百個億，啟動重金屬污染耕地修復(fù)、地下水嚴(yán)重超采綜合治理的試點(diǎn)。

繼續(xù)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

二調(diào)耕地數(shù)據(jù)多出來兩億畝，是不是意味著耕地保護(hù)政策將有所松動？對此，王世元解釋道，調(diào)查出來數(shù)據(jù)多了這么多，但是，第一，從耕地的分布和利用狀況看，只是對生態(tài)的修復(fù)和生態(tài)建設(shè)有了一些回旋的余地。東北和西北地區(qū)的林區(qū)和草原，以及25度陡坡地上的1.49億畝的耕地，相當(dāng)一部分要有計劃、有安排地退耕。國家從明年開始做這方面的計劃。第二，還有相當(dāng)數(shù)量的耕地因中重度污染已不太適宜耕種，明年也要啟動修復(fù)。第三，還有相當(dāng)一部分耕地因工礦塌陷、地下水超采也不適宜耕種。總的看，我們實(shí)有耕地就那么多，適宜穩(wěn)定利用高的也就是18億畝多。

綜合考慮現(xiàn)有的耕地數(shù)量、質(zhì)量和分布以及人口增長發(fā)展用地和糧食消費(fèi)需求等因素，王世元說，我國的耕地保護(hù)形勢仍十分嚴(yán)峻，所以我們就得出了這樣的結(jié)論：國情沒變，耕地紅線必須嚴(yán)守，底線必須保住，現(xiàn)有的耕地總量必須保持基本穩(wěn)定。

對于下一步的政策走向，王世元介紹，按照中央提出的要求，一定要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，既要保數(shù)量，又要保質(zhì)量，同時現(xiàn)有的實(shí)有耕地還要保持基本穩(wěn)定。按照這樣的要求，國土部將在土地利用規(guī)劃、計劃管控上，在占補(bǔ)平衡、實(shí)際補(bǔ)充能力和質(zhì)量上，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)上和基本農(nóng)田劃定上，在下一步的土地執(zhí)法監(jiān)察上做調(diào)整和強(qiáng)化，來保障中央要求的落實(shí)。

此外，二調(diào)顯示，建設(shè)用地增加得比較快，存在土地利用粗放問題。數(shù)據(jù)顯示，在城鎮(zhèn)用地增加較快的背景下，村莊用地不降反增，2007年以來增加了1837萬畝。有專家認(rèn)為，村莊用地隨著農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，應(yīng)該是降下來了，但是有很多其他因素，比如空心村的問題，使得農(nóng)村土地浪費(fèi)和閑置嚴(yán)重。此外，所以許多地方普遍存在建設(shè)用地格局結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象，亟需調(diào)整。

王世元表示，按照中央提出的嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度的總要求，國土資源部正在研究加強(qiáng)節(jié)約集約利用土地的頂層設(shè)計。在重點(diǎn)保障四化同步發(fā)展對增量用地需求的同時，進(jìn)一步加大盤活存量用地的力度，重點(diǎn)解決好城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村空閑用地的盤活，逐步降低經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對增量用地的依賴，著重優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，完善發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變利用方式，控制開發(fā)強(qiáng)度，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（資料來源：中國經(jīng)營報、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道、新京報等）