從一號文件看農(nóng)村改革

農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展是緊密相關、相輔相成的完整系統(tǒng)。

不出所料，2014年的“一號文件”再次聚焦“三農(nóng)”，《中共中央、國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》近期正式發(fā)布，已經(jīng)發(fā)布這是中央一號文件連續(xù)第11年鎖定“三農(nóng)”問題。

2014年中央一號文件可以用十四個字概括農(nóng)業(yè)農(nóng)村的工作目標，即：“保供增收惠民生、改革創(chuàng)新添活力”。文件確定，2014年及今后一個時期，要完善國家糧食安全保障體系，強化農(nóng)業(yè)支持保護制度，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，深化農(nóng)村土地制度改革，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，改善鄉(xiāng)村治理機制。

中央一號文件作為未來農(nóng)村工作的一份指導性文件，在指導農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等發(fā)展之余，為我國今后一段時期城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。“新型城鎮(zhèn)化應該是人的城鎮(zhèn)化”，在十八大之后，這已成為全社會共識。所謂“人”的城鎮(zhèn)化，首先就要面對戶籍制度和土地制度的問題，這也是中國改革進一步深化的基礎。一號文件對上述兩個備受關注的熱點話題都有所涉及。

比如在農(nóng)村土地制度改革方面，文件提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能；抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題；穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2015年基本完成草原確權承包和基本草原劃定工作；改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制；保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法。

在戶籍制度改革方面，文件指出，加快推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。具體要求是：積極推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化。此外，2014年中央一號文件，雖然非常強調(diào)改革，但對工商資本下鄉(xiāng)、集體土地入市等一些熱點問題的提法還是比較謹慎。因此，在推進城鎮(zhèn)化過程中，與之相關的尺度問題需要準確把握。

對于工商資本下鄉(xiāng)大面積租種土地的行為，文件透露出“既有所鼓勵又有所限制”的政策信號。文件明確提出，探索建立工商企業(yè)流轉農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度，嚴禁農(nóng)用地非農(nóng)化，同時鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社，鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，推動集群發(fā)展，密切與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社的利益聯(lián)結關系。對于集體土地入市問題，文件提出，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。

可以認為，中央一號文件的核心主題就是，通過改革創(chuàng)新農(nóng)業(yè)的經(jīng)營組織制度，來為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展增添新的活力。將這一核心主題與新型城鎮(zhèn)化結合起來就可以更加清晰地發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展是緊密相關、相輔相成的完整系統(tǒng)。

總之，2014年中央一號文件為新型城鎮(zhèn)化作出了政策準備，同時也劃定了一些探索創(chuàng)新的方向和底線。對于新型城鎮(zhèn)化，一方面要看到城鎮(zhèn)化是今后支撐中國經(jīng)濟增長的重要力量；另一方面，就是絕對不能把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)對立起來，兩者并非零和博弈。