學會參與社會治理的制度障礙

韓晉芳 夏婷

[摘 要]隨著社會體制改革進程加快，學會在社會治理中的作用得到廣泛關注。本文梳理了學會在社會治理中的作用和機制，說明學會為科技工作者服務、為會員服務是學會參與社會治理的根本。在此基礎上，分析了當前學會在參與社會治理中存在的問題，并從制度層面對制約學會發揮作用的因素進行了分析，提出應著力從社團管理制度、期刊管理制度和公益捐贈等幾個方面改善學會發展的制度環境。

[關鍵詞]學會 社會治理 機制 制度

改進社會治理方式、激發社會組織活力是當前國家治理體系現代化建設的重點領域，因此應通過調整政府與社會組織的關系，讓社會組織釋放活力，以期為公眾提供更多元、高質的服務。為實現這一目標，政府開始有意識地培育部分社會組織參與社會治理，尤其是行業協會商會、科技、公益慈善和城鄉社區服務等四類組織。政府為這四類社會組織的發展提供一系列優惠條件，包括提供促進組織發展的政策環境，向它們轉移讓渡部分政府職能等。這些政策舉措為社會組織的發展提供了良好的環境和發展空間，激發了社會組織的活力。然而，囿于政策制度環境構建的復雜性和系統性，社會組織所面臨的制度環境還有某些不完善之處，仍舊制約著社會組織的發展。本文以學會為例，考察學會在社會治理中的作用，分析學會參與社會治理的機制和現狀，以理清學會參與社會治理所面臨的制度障礙，并提出相應的對策建議。

一、學會在社會治理中的作用

學會誕生于17世紀，是科學社會化的產物。在漫長的發展歷程中，學會形成了獨具特色的組織特性，這既使它具有一般社會組織的基本特征，能夠獨立自主地發展演化，承擔作為社會組織的基本職能，又因其知識性和學術性而得到各國政府的重視，是參與社會治理的重要力量。

作為社會組織，學會具有志愿性、自治性、合目的的統一性等基本特征。學會是為了實現成員的共同意愿而成立的，是各學科、部門、地域的科技工作者基于公共意識、責任意識、參與意識和奉獻精神之上的自覺努力，是科技工作者結社愿望的實現。學會也是自我管理、自我決策、自我發展的社會實體，在內部管理上實行民主自治，會員或直接參與社團的管理，或通過委托——代理機制，選舉會員代表大會，代行其權利，表達自己的愿望和利益。由于具有相同的知識交流目標和專業實踐目標，學會的會員天然地具有某種“合目的的統一性”。這種統一性還表現為會員擁有共同的科學范式，包括共同的問題、解決問題的框架、信念、偶像等。學會通過共同的行為范式規范會員行為，使組織協調統一為一個整體，為共同的學術目標而努力。

與一般的社會組織相比，學會還具有學術性和公益性的特征。學會是由具有某種專門知識或對某種專門知識、某些問題感興趣的人員組成的。他們聚集在一起，或研討與知識生成、發展演化相關的問題，或交流知識和技術，將自己的所知傳播給其他人，以促進知識的交流和技術知識的運用。學會的工作對象雖然是會員，但操作對象卻是知識，旨在促進知識的創造和流動。學會開展活動的目的不是為獲取經濟利益，而是促進會員自身知識和技能的增長、推動知識的發展和運用以促進社會進步。在這種過程中，部分學會雖因提供社會服務獲得了一定的經濟收益，但這些收入并不在社團成員中分配，而是用于組織發展。另外，科學知識屬于公共資源，具有永存性、非排他性和受益面的無限性，這也使得學會的活動具有公益性。學會雖然是互益性組織，卻具有公益性特征，在很多國家享受公益組織的減免稅待遇。

學會的組織特性決定了它在社會治理中的重要性。社會治理是面向社會問題與公共事務的一個行動過程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內的多個主體，通過正式制度或非正式制度進行協調及持續互動[1]。由于社會治理面向的是社會問題和公共事務，政府在尋求合作伙伴的過程中，必然會首先選擇帶有公益目標或影響面大的社會組織。學會的公益性追求、會員的志愿精神與政府社會治理的公共目標存在很多契合之處，他們之間可以形成普遍的合作。

政治、經濟、社會的發展迫切需要學會參與社會治理。現代社會日益分化使得社會需求多樣化和復雜化，需要多元主體提供更多的個性化服務。我國當前的治理體制沿襲自計劃經濟時期，政府一般依靠自己所屬部門附設的研究機構來為決策提供依據，科研項目評價也多由政府抽調部分專家組成相關的評審委員會組成，這種決策機制和評審機制越來越受到社會的質疑，甚至帶來一些不良的后果。經濟社會轉型和信息技術的發展也使民間社會發展遇到的問題越來越多，這些問題可以借助信息手段在社會上放大，從而產生不良的社會影響。擁有眾多專業會員的學會以“中立的第三方”地位參與社會治理，可以協助政府科學、民主決策，緩解社會矛盾。

來自傳統文化的啟示也說明學會應成為社會治理的重要力量。在中國傳統社會中，多數知識分子都秉持“修身、齊家、治國、平天下”的人生理念，希望通過自己的所學造福社會。掌握知識的“士大夫”階層的作用是獨特而關鍵的，如錢穆曾指出：“士是社會的主要中心，亦是政府之組成分子，是結合政治社會使之成為上下一體之核心”[2]。面對經濟社會發展的重要瓶頸期，學會組織科技工作者參與社會治理，提供公共服務責無旁貸。而加入學會并參與學會組織的活動是科技工作者參與社會生活，共同完成公共事務的一種非常重要的方式。如上所述，學會自身的特性、經濟社會發展的迫切需要、中國傳統文化中知識分子階層所起的作用等，都決定了學會能夠被政府信任，成為政府的合作伙伴，成為社會治理的重要力量。

二、學會參與社會治理的機制

學會參與社會治理包括內部治理和外部治理兩個層面。內部治理主要是對會員行為的規范，對會員形成一定的影響力，屬于學術共同體內部的治理。治理途徑主要有組織開展學術活動、編輯出版科技期刊、開展科技評價與獎勵等。會員在參與學會組織的學術活動中，除獲得知識和學術信息外，還無形中接受同行思想和行為規范的導引。正如李志峰和斯梅爾瑟等人指出的，學術職業具有感召力，依靠共同的價值和義務信念將人們組織起來。人們由于信賴高深知識的作用和價值，并把這種信賴轉化為對高深知識控制和壟斷者的一種自愿的服從[3]。尤其是在面對面的學術交流中，一些既掌握高深知識，又有崇高科學精神的學術權威的個人魅力往往令人折服，對會員學術規范和道德規范的養成影響甚劇。在學術活動中自然形成了對參與者的制約，認可并遵循共同規范的人可繼續游走于學術共同體間，而不遵循規范的人則受到學術共同體的驅逐。一旦被學術共同體驅逐，就很難在學術圈中繼續生存下去，對于以科技為職業的科技工作者來說，這是一種很嚴重的懲罰。這種規范不是以掌握知識的多寡、知識觀點的對錯為評判依據，而是依據學術共同體普遍的原則和共同的行為規范。

開展學術交流活動，讓會員出于對知識的好奇而參加學術活動從而潛移默化地影響自己的行為是一種柔性規范，編輯科技期刊與開展科技評價和獎勵等則構成了一種硬性規范?？萍计诳某霈F是通報學術研究成果的需要。在科技期刊上發表文章有嚴格的要求，先要接受期刊編輯委員會嚴格的審查，在文章刊登后還要面對全部學術同行的審查，以此來強制研究者遵循學術規范。科技評價是科技工作者科研能力和科研成果獲得同行認可的主要方式，在科技評價的基礎上，學術共同體評選對科技發展做出重要貢獻的人員，并給予精神和物質上的獎勵，由此形成學術共同體內部的科技獎勵制度。學術共同體的認可和評價是科技工作者從事科技職業的硬通貨，評價過程中伴隨各種嚴格的審查程序，自然也就成為一種硬性規范。

外部治理是指學會組織會員參與到政府和社會活動中，利用知識優勢和會員的精神特質參與社會治理，影響社會環境，屬于學術共同體外部治理的范疇。學會參與外部社會治理的途徑之一是為政府決策提供依據，或接受政府委托開展科技項目評價等，主要以政府購買服務的形式來實現。學會作為獨立的社會實體，與政府簽訂服務購買合同，學會遵照合同提供服務。在這種方式下，政府和學會之間是兩個獨立的主體，委托與購買的行為完全依照市場規則進行，不能按合同提供服務的學會將被追究相關責任。學會參與外部社會治理的途徑之二是在社會上倡導科學精神，營造有利于發展的社會文化環境。自近代科學興起以來，科學的功能不斷被認識：科學不單單是一條條零散的、確證的知識，而且不單單是一系列得到這種知識的邏輯方法。科學首先是一種特殊的思想和行為[4]?？茖W也是一種文化，科學精神代表了一種最根本的人文精神，是人類普遍的理性追求?？茖W特殊的精神價值與社會普遍的精神價值之間能夠產生正向的互動：“科學能夠對自由社會中的成員產生精神感召力，這種感召會引起積極的反響，此外科學的成就會提供精神例證，這些例證能加強維系整個社會的價值體系”[4]?？茖W家作為社會的精英階層，不僅僅是科學認識活動的行為主體，而且還以自己的行為模式影響著社會的行為規范。學會引導科技工作者參與社會活動，組織科技工作者為公眾做科普講座，就某些社會關注的熱點科學問題做出解答等，可以促進公眾對科學的全面理解，進而對社會文化產生不可忽視的影響，為社會發展營造良好的文化環境。

三、學會參與社會治理的不足

學會只有成為對科技工作者有凝聚力的科學共同體、相對于政府有獨立地位的社會主體、在公眾心中有影響力的社會團體，才能有效地參與社會治理。近年來，隨著社會體制改革和學會能力的自我提升，部分學會在某些領域的社會治理中取得了一定的成績，但是大部分學會參與社會治理的力度還不夠，主要表現在幾個方面：

（一）對科技工作者的凝聚力不夠

學會雖然在會員、政府、社會公眾等不同層面上開展社會治理，但為科技工作者服務、為會員服務是學會參與社會治理的根本。部分學會對會員的凝聚力不強，突出表現在學會會員的會費繳納率仍處于較低的水平。根據2013年的調研數據，在接受調查的學會中會費收繳率超過50%的學會只占學會總數的50.7%。部分學會秘書長認為，學會服務能力不強，不能及時地了解并滿足會員的需求，導致會員對學會的認可程度不高、向心力不足，一些學會把服務及管理的重心放在團體會員和高級會員上，對普通會員重視不夠[5]。

（二）在規范科技工作者行為方面手段不足

基于同行評議和共同的文化價值觀所形成的學術共同體的自我規范功能在科學活動中發揮著重要作用，但是目前我國學會規范科技工作者的手段仍顯不足。第一，表現在科技期刊與學會的關系松散。學會雖然是大部分科技期刊的主辦單位，是合法的辦刊主體，但是由于不投資設立出版單位，對由承辦單位設立的出版單位不具有所有權，自然也就對期刊的發展方向沒有足夠的話語權。第二，表現在科技人才評價仍舊掌握在政府手中，大部分學會獎勵的影響較小。截至2013年底，學會在國家獎勵辦登記備案的獎項達到93項，占所有登記的社會力量設獎總數的40.7%，但僅有中國土木工程學會、中國造船工程學會、中華中醫藥學會等12個學會成為國家獎的直接推薦單位，占所有國家獎勵直推單位的8.9%[5]。學會設立的科技獎勵在獎項、獎勵強度和社會影響力等各方面都遜色于政府獎。

（三）對政府的影響力不夠

學會承擔政府轉移職能較少，影響公共決策的力度不夠。據統計，僅有23個全國學會接受政府委托開展了科技成果評價和技術鑒定工作，僅占全國學會總數的12%。以學會名義參與國家科技經濟社會規劃制定和決策過程尚嫌不足，一些學會對公共管理、重大事件的參與能力較弱，反應速度遲緩。學會作為獨立的第三方，彌補政府失靈和市場失靈的獨立地位與專業優勢沒有得到突顯。

（四）組織開展科普活動的能力不強

近年來，學會已經認識到促進公眾理解科學的重要性，并加強了科普工作。2013年調查數據顯示，71%的學會設立了科普工作委員會，26.8%的學會設立了科普部。但從科普活動的形式和投入來看，學會開展科普活動多以短期活動為主，缺乏長效的科普平臺。以科普期刊為例，截至2013年8月底，中國科協及其所屬全國學會主辦的科技期刊達1056種，其中科普類期刊僅61種，占期刊總量的5.8%[7]。學會在科普經費投入方面也明顯不足，根據中國科協統計年鑒，2011-2012年，學會的經費支出由146358.1萬元增長至174526.8萬元，增長了19.2%。其中學術活動費用支出從59452萬元增長至78025.2萬元，增長了31.2%；科普活動費用支出從7188.9萬元降低至6482.7萬元，下降了9.8%?？破栈顒又С龌咎幱诘臀籟5]。

總體來看，僅有部分學會能有效地在社會治理中發揮作用，大部分學會在會員、政府和社會上的影響力較小，公信力不足，難以有效地參與社會治理。

四、制約學會參與社會治理的制度因素

學會在社會治理中的參與力度與效度既與學會自身能力有關，也與政府提供的政策環境相關。在學會能力提升方面，近幾年中國科協已聯合相關部門組織開展了“學會能力提升計劃”、“精品期刊工程”、“科技期刊國際影響力提升計劃”等，促進了全國學會的全面發展。在政府政策環境建設方面，近年來隨著政府管理體制改革的推進，已在部分領域打開了促進社會組織發展的缺口，但還有一些制度“瓶頸”未曾破解，制約著學會的發展和對社會治理的參與。主要制度障礙如下：

（一）社團管理制度和期刊管理制度使學會難以構建完整的組織體系，影響學會凝聚力的提升

學會要履行其功能，必須有完整的組織結構，這不僅包括辦事機構、理事會，還包括會員、期刊。會員是學會存在的基礎，期刊是會員交流的平臺，二者是學會生存和發展的根本所在。但在學會管理制度方面，我國一直采用“分級管理體制”和“非競爭機制”。學會按照行政地域分層設置，同一級學會由同一級的登記機關和業務主管部門管理，不得在屬地外建立分支機構；在同一屬地內不得設立相同或相似的學會。在此基礎上建立的會員管理制度尤其不合理。全國學會一般不直接接納個人會員，只掌握團體會員、高級會員和外籍會員的會籍，一般會員都交由省級學會接受和管理。2013年調查表明，有48.9%的全國學會對會員采取直接登記管理，8.3%的全國學會自己不發展會員，而是授權地方學會或分支機構發展管理會員，42.9%的全國學會采取了兩套系統并行的做法，其中在具體做法上有些學會采取全國學會發展管理高級會員，地方學會發展管理一般會員的做法[5]。這不僅造成了同一地域學會的壟斷地位，而且使全國學會形成了垂直、斷裂的結構，全國學會與普通會員的關系極為松散，導致學會對會員的責任、義務不明，服務不到位，這種制度也與我國建設國家創新體系戰略不符。習近平總書記指出，科技創新活動不斷突破地域、組織、技術的界限，演化為創新體系的競爭[6]。創新活動已經突破地域的界限，而促進知識流動的學會卻還在受地域限制，分層和同質性的學會普遍存在，不僅浪費資源，而且影響知識流動。

自學會誕生以來，科技期刊就與之相伴相生，二者之間是一個完整的利益共同體。由學會設立的出版單位應是學會辦事機構的一個組成部分，與學會存在行政上的隸屬關系，學會擁有對出版單位人、財、物的管理權，這是學術共同體辦刊的一種典型模式。然而，我國期刊管理實行主管主辦單位制度，再加之長期形成的掛靠體制的影響，造成學會主辦期刊管理多頭、出版單位多元的局面。同一學會主辦的期刊甚至有數個出版單位，如中國力學學會共有17種期刊，竟然有12個編輯部。這種辦刊體制使科技期刊游離于學會之外，使學會很難規范科技期刊的學術評價行為。依附其他單位辦刊也易使被依附單位利用期刊優勢搭便車，不利于期刊保持學術中立，容易造成某些科技期刊責任意識淡漠，為貪圖小利、搞好關系而發利益文章、關系文章，敗壞學術風氣。

（二）期刊管理制度和公益捐贈政策使學會難以構建完善的籌款機制，影響學會獨立的社會地位和在科普活動中的投入

學會的經濟來源直接決定學會的獨立性和社會性。從學會發展的歷史經驗和國外經驗來看，依靠期刊營利是學會主要的經濟來源之一。但目前我國的期刊管理體制卻造成學會所屬期刊管理多頭、實力弱小、效益不佳。調查顯示，中國科協科技期刊中，單刊獨立經營的模式占69.2%，2006年以來，從單刊獨立經營過渡到多刊聯合經營的期刊比例不足10%。盡管一些期刊具備集群化經營的可能，但因學會與期刊出版單位不存在行政隸屬關系，在制定相應的管理辦法和簽訂相關協議等方面缺乏統一管理、規范和經驗，致使學科刊群的經營模式發展緩慢[7]。受期刊管理多頭制度的制約，科技期刊數字化傳播能力建設緩慢，據程維紅等人的統計，2013年中國科協1056種科技期刊中，有812種通過自建網站形式上網；一刊單獨上網的598種；數刊聯合上網的125種；依托主辦單位上網的有44種。其中，“不贏利”（無收入和有收入但小于支出）的網站占87.7%，大多數期刊自建網站產業鏈尚不完善，未形成可持續發展的商業模式[8]。

學會公益主體地位的不明，也影響了學會獲取稅收優惠和公益捐贈。根據《中華人民共和國公益事業捐贈法》的相關規定，“科學”屬于公益事業，從事科學活動的非營利組織應是公益組織，可以獲得稅收優惠待遇。但依照《財政部 國家稅務總局關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅〔2014〕13號 ）和《全國性社會團體公益性捐贈稅前扣除資格初審暫行辦法》，全國學會很難獲得公益性捐贈稅前扣除資格。據統計，從2008年到2012年財政部、國稅總局和民政部所審批的5批公益性社團名單中，先后累計獲得公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體共計527個，其中科技類組織共有62個，但全國學會及其所設基金會均未被納入公益捐贈之列。由中央機關編制部門直接管理、免于登記的團體且獲得公益性捐贈稅前扣除資格的組織有中華全國總工會、中國紅十字總會、宋慶齡基金會，但同為人民團體的中國科協及其所屬全國學會無一進入名單。

（三）政府職能轉移不充分和缺乏決策咨詢制度的頂層設計使學會難以構建評價和咨詢平臺，缺乏發揮功能的空間

章太炎在致王鶴鳴的信中說，“中國學術，自下倡之則益善，自上建之則日衰，今學校為朝廷所設，利祿之途，使人茍偷，何學術之望”[9]。章太炎信中雖然指的是政府辦學對學術的影響，但也適用于科技人才評價和科技項目評價活動?！皩W在民間”，對于學術活動的認可和評價應由學術共同體來進行，而不應由政府包辦。但長期受政府一元主體管理體制的影響，人才評價和項目評價均由政府包辦，目前雖然大力推行政府職能轉移，強調將科技評價職能交給社會組織，但由于缺乏系統的制度設計、政府的強勢地位以及肥水不流外人田的傳統思想影響，政府多選擇與其有關系的學會合作，有些甚至將職能轉移給親緣關系更密切的行業協會。無官方背景的學會，如理科類的學會多掛靠在科研院所和大學中，很難獲得政府的職能轉移。政府職能轉移的推行需要加強制度設計，應形成公平競爭的機制，而不應取決于與政府部門的親緣關系。

缺乏決策咨詢制度的頂層設計也使學會難以參與到政府的決策活動中。計劃經濟時期，我國形成了政府決策高度集中、上下統一的工作方式。決策咨詢工作多由政府部門內設的決策咨詢機構來承擔，政府信息資源開放程度低，決策體制相對封閉?，F有的《科學技術進步法》以及一些部門、地方法規中雖然強調決策咨詢的重要性，并要求政府在做某些決策時要進行咨詢，但由于缺乏配套法規，社會組織在決策中的作用發揮并不明顯。許多政府課題不是通過市場公開招標，而是直接“委托”給內部機構和組織。近年來雖然因政府體制改革，部分決策咨詢機構開始從政府機構中獨立出來，成為獨立的市場主體，但在根源上仍保持與政府機構的密切聯系，可以壟斷性地獲取政府資源；而某些政府部門因利益相關性，也會優先選擇向這些機構購買服務，良性的競爭性的政府向社會購買服務機制還未真正形成。

五、學會參與社會治理的制度環境構建

如上所述，為充分發揮學會在社會治理中的作用，需要完善以下幾方面的政策：

（一）取消對科技類社團的分級管理體制

建議在分類登記的前提下取消分級管理體制，同類或同一性質的學會根據自身發展需要自由整合。學會組織體制扁平化，不僅有助于加快學會對競爭與市場變化的適應性，使學會的各項活動實現更大跨度的控制，適應更廣泛的任務要求，而且還可以加強對會員的管理和服務，提升對會員的凝聚力。

（二）對學會的行為分類征稅

鑒于學會從事活動種類較多，應借鑒發達國家經驗對學會不同性質的行為分類征稅。在日本，公益法人團體通過社會捐贈、政府撥款等渠道獲得的收入都享有免稅待遇；經營性活動的收益用于公益事業的部分，可以被視為慈善捐款而享受全額免稅，經營性收益中非用于公益事業的部分亦可享受優惠稅率。

（三）建立公益捐贈審批委員會

在稅收優惠和公益捐贈及稅前扣除待遇的認定上，取消不透明的做法，由民政部、中國科協、財政部、學會工作人員的代表、社會管理學家等聯合組成公益捐贈審批委員會，共同討論制定與學會等科技社團相關的稅收優惠政策和公益捐贈稅前扣除資格認定。具體可效仿日本的做法：在2008年實行《公益法人認定法》后，公益法人的認定權和監督權由“公益認定等（事務）委員會”負責，該委員會的職責是：在關于公益認定等事務上，接受首相的咨詢，進行審議，并就相關問題向首相提交報告。委員會由7人組成，原則上皆為兼職，如需聘任專職委員，則不應超過4人。委員從品格高尚、能夠在委員會權限所屬的事項上做出公正的判斷，并且對法律、會計以及與公益法人有關的活動有良好的洞察力的人士中產生，經日本參眾兩院同意，并由首相任命?！豆娣ㄈ苏J定法》還規定了委員的任期和應予回避的情況，以及有關公益法人認證與監督標準的細則等。

（四）改革科技期刊出版管理制度

取消科技期刊的主管單位，只由新聞出版部門和主辦單位來實施對科技期刊的監管，實行“誰主辦，誰負責”，建立明確的責任監督機制，以逐步杜絕科技期刊的多頭管理。建立學會與科技期刊的嚴格隸屬關系，加強對科技期刊的人權、財權等的管理，將科技期刊真正納入學會的主要工作范疇，真正主辦并管理科技期刊，加強主辦單位對科技期刊的監管力度。有財力的學會應逐步增加在科技期刊方面的投入，而政府應逐步退出，將學會所辦科技期刊交還給主辦單位。

（五）給予學會平等參與政府職能轉移的競爭政策

建議給予學會平等參與政府招標項目的政策。學會可以以獨立法人主體的身份自主參與政府公共服務項目的招標競爭，享有政府軟科學決策咨詢委托項目的申報、投標和中標的資格；政府有關部門開展的科技決策咨詢項目應吸納學會參與；學會承接政府職能應有具體明確的政府文件。

參考文獻

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