地質勘查資質管理體制的歷史沿革和未來選擇

張維宸

針對地質勘查資質審批制度改革有五種意見，主要是對于審批如何下放和下放到什么程度，還存在一定的分歧。

地質勘查是地質勘查工作的簡稱。地質勘查需要以地質觀察研究為基礎，根據任務目的要求，本著以較短的時間和較少的工作量，獲得較多、較好地質成果的原則，選用必要的技術手段或方法，如測繪、地球物理勘探、地球化學探礦、鉆探、坑探、采樣測試、地質遙感等等。這些手段或方法稱為地質勘查資質分類劃分的重要依據。

中國對地勘單位（企業）資質管理的歷史沿革

完全計劃經濟階段（建國初期—1982年）。從建國初期到1982年期間，中國對地質勘查實行完全以行政命令和高度集權為特征的計劃經濟。1980年地質系統開始試點地勘單位企業化管理。在這一階段，地質勘查單位為事業單位，接受國家計劃的地質勘查任務，并領取國家工資，地質勘查市場沒有形成，國家沒有實行統一的市場準入管理制度，地質勘查不需要任何資質。

多頭管理的地質勘查領域階段（1982—1991年）。隨著改革開放的不斷深入，多種經濟成分開始出現在地質勘查領域，“行業”的概念漸漸引入地質勘查領域。1982年地質部改為地質礦產部后，賦予地質礦產部新的職能之一就是“對地質勘查全行業的活動進行協調”。“協調”說明不是“主管”，在當時情況下地質勘查處于“多龍”并存的局面，地礦、冶金、黃金指揮部、有色金屬、煤炭、石油、核工業、化工、建材、輕工等部門均有地質勘查隊伍。1987年國務院發布《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》中明確規定，國務院地質礦產主管部門和由其授權的各省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門是礦產資源勘查登記工作的管理機關。國家地質勘查計劃的一、二類勘查項目和我國領海及其他管轄海域勘查項目的登記工作，由國務院地質礦產主管部門負責。其他地質勘查項目的登記工作，由國務院地質礦產主管部門授權各省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門負責。要求各部門對本部門的勘查項目，應當按照本辦法的有關規定，在登記前進行審查、協調，在登記后組織實施并進行監督和檢查。國務院石油工業、核工業主管部門分別負責石油、天然氣、放射性礦產的勘查登記、發證工作，并向國務院地質礦產主管部門備案。1988年地質礦產部“三定”方案中明確規定：“地質礦產部是國務院領導下的綜合管理全國地質礦產工作的政府職能部門，也是全國地質勘查工作的行業管理主管部門。”基本職責四項，其中之一是“對地質勘查工作進行行業管理”，從此開啟了地質勘查行業統一管理的新局面，為全行業統一的政策法規管理及行業規劃、協調奠定了基礎。在這一階段，地質勘查管理頭緒繁多，地質勘查市場處于剛剛起步階段。隨著“對內搞活經濟，對外實行開放”方針的貫徹落實，單純依靠國家預算撥款安排地質勘查工作，已經不能滿足各方面對地質勘查工作的需要，必須開辟第二資金渠道，廣泛吸收社會資金，增加地勘職工收入，搞活地勘單位。地質工作的單一資金渠道得到改觀，社會資金逐漸成為地勘單位支撐發展的一個重要支柱。1986年《礦產資源法》頒布實施時，地質礦產部的“三定”方案還沒有明確，故在《礦產資源法》中沒有涉及地質勘查行業管理問題，地勘單位管理處于一種“一盤散沙”的局面。加之地質勘查經費的不斷縮減，直接造成地質勘查隊伍中大量“精英人才”的流失，地勘單位紛紛“外出覓食”，在相近的工程勘察市場上有了更多的地勘單位的身影，地勘單位已不同程度地在企業化或經營管理企業化的道路上開始起步。為了在這一并不熟悉的市場“養家糊口”，工程勘查資質逐漸進入地勘單位。1989年資源勘查登記管理工作步入正軌，部分省開始對地質勘查單位資格審查進行試點。因為過去全國勘查工作主要由9個部門所屬地勘對外承擔，當時出現了由某個礦山企業或者地方臨時組成的勘查隊，或由少數人聯合甚至個體組成的勘查組，并向國家申請登記，要求獲得勘查許可證。為了確保勘查秩序不混亂，黑龍江省地礦局在省人民政府和工商部門的支持下，對省內各種勘查單位進行資格審查，根據不同的資格分別發給不同級別的勘查資格證，然后才能申請勘查許可證。

資質開始實施并統一歸口管理階段（1992年至今）。1991年，地質礦產部印發了《地質勘查市場管理暫行辦法》（地質礦產部令第11號）和《地質勘查單位資格管理辦法》（地質礦產部令第14號），明確規定從事地質勘查市場經營活動的單位，必須具有地質礦產部或省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管局（廳）頒發的地質勘查資格證書，并按規定取得工商行政管理部門發給的營業執照，個人不得進入地質勘查市場承包項目。地質勘查資格證書的復核、發放，實行國家和地方兩級審批制度。國務院各主管部門所屬的地質勘查單位及外商投資的地質勘查單位資格證書的復核、發放由地質礦產部負責管理，其他地質勘查單位資格證書的審查、發放由省、自治區、直轄市地質礦產主管局（廳）負責管理。并明確了市（地）縣人民政府地質礦產主管部門，可以根據受權負責地質勘查單位資格證書監督管理的有關工作。1996年8月29日，修訂后的《礦產資源法》第三條第四款規定，“從事礦產資源勘查和開采的，必須符合規定的資質條件”。勘查、開采礦產資源必須具備必要技術、資金和其他經濟條件，必須有一個合理的勘查計劃等。2008年《地質勘查資質管理條例》（國務院令第520號）進一步縮減了國家復核、發放的范圍，規定由國務院國土資源主管部門審批頒發的地質勘查資格證書范圍是：（一）海洋地質調查資質、石油天然氣礦產勘查資質、航空地質調查資質；（二）其他甲級地質勘查資質。除此之外的地質勘查資質，由省、自治區、直轄市人民政府國土資源主管部門審批頒發。截至2012年底，全國擁有地質勘查資質證書的單位2404家，13類地質勘查資質共計6564個。

中國地質勘查資質管理的未來選擇

針對地質勘查資質審批制度改革有五種意見，主要是對于審批如何下放和下放到什么程度，還存在一定的分歧。一是維持現狀；二是進一步減少中央審批范圍，大部分下放到地方管理；三是全部下放到地方管理；四是將原來中央審批范圍轉由行業協會管理；五是全部轉由行業協會管理。這里對維持現狀的意見不再闡述，同時將大部分下放到地方管理和全部下放到地方管理放在一起論證，把轉由行業協會管理放在一起論證。

其一，地質勘查資質審批權力大部分或全部下放地方管理：一是下放到地方管理仍為行政審批，具有行政的嚴肅性和規范性。資質審批是進入地質勘查行業的重要關口，政府進行審批具有非常強的嚴肅性和規范性。把地質勘查資質審批權下放到省級，更有利于中央政府進行監督管理，有利于根據行業情況檢查地方在資質管理方面的效果。在當前和今后一段時期內，中央再保留地質勘查資質審批權，既控制不了地勘行業的快速膨脹，也監管不了地方政府繼續核準低等級資質單位的進入。二是下放到地方統一審批容易實現。現行的地質勘查資質審批權由國土資源部和省級國土資源主管部門負責。從單位資質數量來看，國土資源部審批的甲級資質單位約占2/5，省級國土資源主管部門審批的乙級和丙級資質單位約占3/5；從資質構成數量來看，國土資源部審批的甲級資質約占1/3，省級國土資源主管部門審批的乙級和丙級資質約占2/3。省級國土資源主管部門具有相對較強的專門組織和評審專家，對整個審批流程比較熟悉。如《國土資源部辦公廳關于下放部分建設項目用地預審權限的通知》（國土資廳發[2013]44號），將12類建設項目用地項目，下放給省級或相應的地方國土資源主管部門辦理。三是下放到地方統一審批便于后續監管。資質設置的初衷是為了凈化地質勘查市場，規避不良中介的干擾，而要達到凈化地質勘查市場的目的就需要后續更好地監督檢查工作。監督檢查工作的實現需要地方政府去做，中央在這一點只能是督導檢查，中央不可能進行完全的監督檢查工作，而任何疏漏都可能造就錯誤的出現和蔓延。地方政府憑借行政管理權，便于對地質勘查資質進行監督檢查，也能夠規避不良中介的影響，能夠將眾多問題消滅在萌芽狀態。

其二，地質勘查資質審批權力下放地方政府的劣勢：一是審批權過度分權、分權存在隱患。審批權的過度分權、放權會弱化政府能力尤其是中央政府的監管能力。審批權無限制減少或下放，它所能出現的最直接后果就是更多的市場“門檻”被降低，可能引發市場與公眾利益之間的矛盾，也可能出現短期經濟效益與長期社會效益相違背的現象。二是可能出現一放就亂。中央和地方共同具有不同等級的地質勘查資質審批權，有效地約束了在審批權上“打折扣”行為。全部下放地方政府審批，會出現更多的人情資質，在地質勘查資質審批中“打折扣”現象具有很大的可能性，這樣地質勘查資質的實際作用就失去了，地質勘查市場出現混亂也就在所難免。三是地方政府愿不愿意接受是關鍵。現在是中央政府有放權的希望，但地方政府是否愿意接受中央政府放權還是未知數。如果中央政府強加式將審批權和與其捆綁在一起的監督權全部放下去，地方政府本意不愿意接受的話，那么放下去的審批權就是禍害，很可能使本來還有序的市場變成無序，到頭來地方政府便會找千百個理由，繼續下放審批權，從而使審批權成為沒有意義的審批權。

其三，審批權下放地方政府，需要解決的問題：一是需要法律法規支持。現行地質勘查資質分級審批制度，其實并沒有管理好地質勘查市場的準入門檻。因為一個丙級資質非常容易獲得，獲得丙級資質后，經過幾年的市場運作，資質便順理成章地升級為乙級、甲級。以法律法規形式明確地質勘查資質管理的權利地位，對權利進行調整是地質勘查資質審批權下放的必要內容，并將其相對固定下來，這才是根本。二是行業管理采用地勘行業協會指導形式。根據《行政許可法》第二十二條、第二十三條、第二十四條規定，實施地質勘查資質審批的機關需要是行政機關。簡政放權，不是不管，而是捋順管理方式，采取更加合理高效的管理方式。地勘行業秩序的維護不僅靠自身，還要靠政府，同時離不開行業協會指導。

其四，全部轉由行業協會管理。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“創新社會治理體制”中提出，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志愿服務組織。限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤。”

其五，行業協會承擔地質勘查資質審批的優勢：一是行業協會是行業的“領袖”，具有溝通、協調、監督、公正等職能。行業協會經常來往于地勘單位之間，對地勘單位和地質勘查市場的運作情況較為熟悉，而且非行政領導，與地勘單位職工之間溝通起來比較容易，能夠根據地質勘查市場的形勢判斷對地質勘查資質進行適時規制。二是資質審批具有較強的專業性、技術性，由行業協會承擔有助于達到行政目標。地質勘查資質分十三項類別，各類別的條件并不完全相同。雖然行政管理部門人員的專業水平較高，但是人無完人，不可能所有的類別都能如數家珍。行業協會具有較強的專業性和技術性，承接資質審批非常適合。三是資質審批需要投入大量的人力資源，行政主管部門人員難以應付如此繁重的勞動。出于人道主義和節約行政成本的考慮，在不影響性質職責的履行以及行政目標實現的條件下，授權行業協會進行審批是可行的。

無論采取行政授權，還是采取行政委托方式，尤其是程序過程，都需要合法、合理。

其六，行業協會承擔地質勘查資質審批的劣勢：一是資質審批還是不是行政審批。資質審批權交由行業協會審批，則不再為行政審批，其嚴肅性和規范性能否體現，尚難以定論，人們會懷疑其效力是否與行政機關審批的效力具有同等地位。二是行政審批不允許“體外循環”。行業協會屬于社會組織，而社會組織的內部機構多不健全，行業協會承擔資質審批很可能增加資質審批的人情關，會導致資質審批更加不規范。三是行業協會難以完成后續監管。行業協會缺乏監督管理職能，資質發放之后，地質勘查行業協會難以承擔起后續監管的重任。

無論地質勘查資質審批權下放地方還是下放行業協會，都要首先以法律法規的形式加以明確，以證明這種授權是合法的。沒有相關法律法規為依據，那么下放地質勘查資質審批權，不僅下放行為不合法，而且產生的后果也不合法。同時，地質勘查資質審批權下放還要考慮后續監管問題。