湖南開發區發展差異與土地利用關系研究

湖南省國土資源廳地產管理處課題組

土地作為一種稀缺的不可再生資源，其數量的有限性、位置的固定性，決定了它必須走集約利用的道路。

湖南省自1988年建立第一個開發區以來，開發區己經走過了20多年的歷史，開發區的發展經歷了從無到有、從少到多、從無序發展到有序發展的階段。到目前為止，湖南省通過國家審核的開發區有78個（2011年數據，目前湖南全省共計81個通過國家審核的開發區）。

湖南開發區的三個發展階段

湖南省開發區總體上經歷了三個發展階段。

發展起步階段（1988-1991年）。20世紀90年代初，我國開發區建設進入快速發展階段，經濟特區和沿海地區開發區的成功發展為湖南省的開發區建設提供了非常寶貴的經驗。1988年湖南省人民政府首次批準設立湖南郴州經濟開發區，1991年國務院批準設立長沙高新技術產業開發區，由此拉開了湖南省開發區建設的序幕。這一階段屬于湖南省開發區發展的探索階段，開發區數量少，總量不多，發展速度比較慢，同時也缺乏發展經驗。

快速發展階段（1992-2003年左右）。1992年鄧小平南巡講話之后，湖南省抓住了改革開放的良好機遇，建立發展開發區的熱情高漲，開發區建設進入了高潮階段。各市縣競相建立各類經濟開發區，1992年一年成立的開發區就有20個，數量上飛躍發展的趨勢一直持續到了1994年。但是，由于開發區盲目無序地發展，大量土地尤其是耕地被圈占，違規違法批地情況嚴重，農民和國家的利益遭到嚴重損害。同時，各地開發區在優惠政策上互相攀比，盲目招商引資，重復建設，惡性競爭。為了遏制開發區的盲目發展，規范各類開發區的發展，1993年5月至1994年5月，用了一年的時間進行第一次整頓，保留了60個開發區。湖南省開發區數量增長的勢頭得到了有力的遏制，此后一段較長時間里開發區的數量增加速度有所減緩，每年國家和湖南省人民政府批準的開發區數量有很大下降，基本上保持在3至4個左右。21世紀初，國家實施西部大開發戰略，湖南省開發區又迎來了發展的機遇，并以很快的速度發展。從2001年到2003年，是湖南省開發區發展的第二個高峰期，僅2003年一年批準設立的開發區就達到了8個。

成熟穩步發展階段（2004年至今）。2003年7月開始，國家對開發區進行了第二次清理整頓，歷時三年多。在這期間，湖南省政府撤銷了大量違規設立的開發區，同時大大降低新設立的開發區數量，批準設立要求嚴格，標準提高。2004年和2005年兩年只批準3個開發區設立，湖南省開發區的發展進入了成熟穩步發展的階段。截至2009年底，湖南省通過國家審核的開發區共有78個。其中，國家級開發區9個，省級開發區69個，分布在全省14個市州的72個縣市區（圖5-1）。經過兩次清理整頓之后，湖南省開發區目前的等級主要有兩種，即國家級和省級；類型也主要有兩種，一類是經濟開發區，另一類是工業園區（也稱為產業園區）。

截至2010年底，全省78個開發區核準范圍內，平均土地開發率為75.23%。其中，國家級開發區平均土地開發率為80.04%，省級開發區平均土地開發率為74.50%，長株潭地區開發區平均土地開發率為83.23%。78個開發區核準范圍內，已建成城鎮建設用地面積為23723.09公頃，占全省開發區核準面積的58.72%；平均綜合容積率為0.77，工業用地固定資產投入強度平均值為2164.41萬元/公頃，工業用地產出強度平均值為3440.70萬元/公頃。

開發區集約發展差異的成因

開發區集約度的差異是多種因素長時間相互作用的結果。一般來說有以下幾種因素：一是政策。優惠的政策和開發區所在區域的政治、經濟環境在一定程度上影響著開發區能夠吸引的投資數量和規模以及開發區的發展速度和效率。二是城市綜合經濟實力。它反映了開發區所在城市的經濟發展水平和市場活躍程度，是城市吸引人才與資本的有利因素。城市經濟實力越強，帶來的就業機會和投資機會就越多，就越能吸引高素質的人才進來，同樣資本也傾向于投向經濟實力較強的地區。三是開發區要素聚集能力，這是開發區發展的重要因素。要素主要包括氣候條件、薪資水平及生活成本、勞動力供給和技術支持、稅收、科研機構等。四是交通區位，反映了開發區的便捷程度和位置優劣。

具體而言，開發區土地集約利用水平首先受區域經濟發展水平影響，呈明顯的梯度差異，總體上呈現出東部地區高。西部地區低的趨勢。根據湖南省開發區土地利用狀況，包括土地開發率、土地供應率、土地建成率、工業用地率、綜合容積率、建筑密度、工業用地綜合容積率、工業用地建筑密度等以及工業用地固定資產投入強度、工業用地產出強度、項目用地處置率、閑置土地處置率、土地有償使用率等指標建立評價指標體系，對開發區進行梯度劃分。兩個梯度綜合分值即集約利用程度較好的開發區大都集中在省會城市周邊地區和東南部地區，與湖南省區域經濟發展的實際情況相符合。這些地區自身經濟發展水平較高、地理位置較優越。相對于湖南全省而言，長株潭地區經濟發達，交通便利，要素集聚優勢明顯。尤其長沙，是湖南省的政治、經濟和文化中心，是省內發達地區，更是湖南省的核心增長值。這些優勢條件為開發區的健康有序發展創造了良好的條件。第三梯度綜合分值中等，即開發區土地集約利用程度一般的開發區，主要分布在發達和較發達地區的周圍；而第四、五梯度綜合分值較低即開發區土地集約利用程度較差的開發區，大多數存在土地閑置率高、土地供應率和土地開發率過低的現象，多位于湖南省的中西部地區和東南邊的邊遠地區，如湘西吉鳳經濟開發區、永順經濟開發區、郴州出口加工區和宜章經濟開發區等。

其次，受自然地域和地域組合影響而形成分異。

湖南是一個多山的省份，三面環山。東部有羅霄山脈，西部是武陵山脈和雪峰山脈，南邊有南嶺山脈；北邊是洞庭湖地區，水資源豐富，土地肥沃；中部地區多為丘陵。東部地區，尤其是長株潭衡岳是湖南重要的現代工業基地，水陸交通便捷，對外貿易口岸集中。開發區的發展得益于其優越的區位條件、交通條件以及投資環境，集約利用水平較高。西部地區山巖陡峭、地勢崎嶇，自古以來就是少數民族居住地，生產方式長期處于落后狀態，要素集聚強度不高，交通和通訊網絡滯后。這里的開發區在發展過程中，投資回報率低，沒有競爭優勢。

再次，集約利用水平較高的開發區呈現沿交通線分布

岳陽市、長沙市、株洲市、湘潭市、衡陽市和郴州市現有四條基本平行的交通干線，即107國道、京廣鐵路、京港澳高速公路和京廣高速鐵路。以這些交通干線為軸，形成湘東開發區經濟發展帶，是湖南省開發區建設的重點區域。帶內的長株潭兩型社會改革試驗區更是開發區建設發展的核心區域，要素集聚能力增強，通訊和交通網已經形成。這些地區的開發區集約利用水平普遍較高。雖然湘西地區現有兩條鐵路干線貫穿大部分縣市，但是由于受湘西地區地形和發展水平的限制，這兩條干線對區域內開發區經濟的帶動作用不明顯，開發區發展水平和集約利用水平不高。

湖南省開發區土地集約利用存在的問題

土地作為一種稀缺的不可再生資源，其數量的有限性、位置的固定性，決定了它必須走集約利用的道路。開發區作為我國對外開放經濟發展的先導區，其對土地的開發與利用，應該成為一種集約的典范。但在現實發展中，卻存在以下主要問題：

第一，區域發展不平衡，部分開發區用地瓶頸凸顯。

湖南省78個開發區在各市州間分布差異較大。環長株潭城市群地區共有開發區42個，核準規劃面積達25183.68公頃，占全省核準規劃總面積的62.94%。而土地面積占全省總面積37.0%的邵陽、湘西、懷化、張家界等四市州僅有11個開發區，占全省總量的14.10%；核準規劃面積僅為6217.41公頃，占全省核準規劃面積的15.54%。

截至2010年底，全省78個省級以上開發區尚可供應土地9892.37公頃，其中尚可供應工礦倉儲用地4491.98公頃。桂陽工業園區、湖南西渡高新技術產業園區等5個開發區已無尚可供應土地，長沙經濟技術開發區、嘉禾經濟開發區等15個開發區尚可供應土地小于50公頃；長沙經濟技術開發區、汝城經濟開發區、永興經濟開發區等14個開發區已無尚可供應工礦倉儲用地，長沙暮云經濟開發區、長沙高新技術產業開發區等32個開發區的尚可供應工礦倉儲用地面積小于50公頃。

第二，土地利用效益不平衡，部分開發區特色不明顯。

國家級開發區和長株潭地區開發區的土地利用效益明顯高于省級和其他地區。2010年，國家級開發區的主要經濟指標占全省開發區的比重均超過40%，長株潭地區開發區的主要經濟指標占全省開發區的比重均在50%左右。從單項指標看，工業用地固定資產投入強度最高的長沙經濟技術開發區達4346.75萬元/公頃，工業用地產出強度最大的永興經濟開發區達18983.56萬元/公頃；兩項指標最低的為衡陽西渡高新技術產業園區，均為零。

部分開發區特色不明顯，產業趨同或者雷同，影響開發區規模效益與積聚效應。全省開發區主導產業涉及到《國民經濟行業分類》中的32個大類，71.43﹪的開發區主導產業為醫藥制造業、農副食品加工業、有色金屬冶煉及壓延加工業、食品制造業和紡織服裝、鞋帽制造業，這些行業基本上屬于勞動密集型行業。開發區的產業結構特色差異不明顯，區域分工不清晰，缺乏整體的產業布局，各類開發區普遍存在著產業結構趨同化的問題。

第三，土地集約利用水平不平衡，部分開發區土地開發利用強度有待加強。

全省開發區土地高效集約利用與低效浪費現象并存，部分開發區即將面臨無地可用局面，而一些開發區尚有大量可供應土地。湘鄉工業園、衡陽高新區、嘉禾經開區、桂陽工業園和南縣經開區土地開發率達到100%，而沅江高新技術產業園區開發率僅為25.75%。衡陽西渡高新技術產業園區綜合容積率達1.91，而衡東工業園區僅為0.26。常德鼎城高新技術產業園區建筑密度達48.39%，而長沙金霞經濟開發區僅為18.15%。

第四，部分園區土地利用結構呈明顯的城市化特征。

部分城市依托園區發展建設，已成為城區的重要組成部分，商服、住宅及公共管理與公共服務用地所占比重較大，工礦倉儲用地所占比重較少，有3家園區工業用地率低于10%，城市化特征明顯；同時規劃用于工業發展的空間極其有限，工業發展受到空間、產業集聚的嚴重限制，不利于工業發展。