我國證券市場監管存在的問題及對策研究

韓萍 郎曼曼

[摘要]本文分析我國證券市場監管的發展歷史，在此基礎上介紹我國證券市場監管的現狀及存在的問題，并提出切實可行的對策建議。

[關鍵詞]證券監管；券商；自律監管

[中圖分類號]F832[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）12-0038-02

1我國證券監管體系的發展歷史

111981—1992年，中國人民銀行協同其他部門分散管理

這一時期的證券監管主要由中國人民銀行進行管理。中國人民銀行負責金融債券、企業債券等的發行管理以及證券交易市場管理，并審批股票發行試點。1991年4月，中國人民銀行經國務院批準成立了股票市場辦公會議制度，代表國務院行使對證券市場的日常管理權。但由于部門利益的存在，這種管理方式的成本高且效率低。為此，1992年5月，中國人民銀行內部增設了證券管理辦公室，下設綜合、債券管理和股票管理三個處，并代管中國證券協會和全國金融市場報價中心，強化了中國人民銀行管理證券市場的職能，初步實現了證券業與銀行業的分業管理及證券市場的專門管理。

121992—1997年，國務院證券管理委員會和中國證券監督管理委員會為首的多頭管理1992年10月，國務院撤銷了中國人民銀行證券管理辦公室，成立了國務院證券管理委員會和中國證券監督管理委員會。其后，各地也先后成立了證券監管機構，許多地區成立了證券委，并設立了證券管理辦公室（證管辦）或證券監督管理委員會（證監會），負責本地區證券市場活動的監管工作。但地方證券監管機構的法律地位和職權一直未予明確，這與我國證券市場發展中地方證券監管部門所起的實際重大作用很不相稱。1995年國務院證券委發布《1995年證券期貨工作安排意見的通知》，1996年國務院證券委和中國證監會發出了《關于授權地方證券、期貨監管部門行使部分監管職責的決定》，對地方證券監管部門的職責范圍和權限予以明確。1997年中國證監會對這一《決定》作了修改并制定了實施細則，進一步明確了地方證券監管部門的職責。根據上述決定，中國證監會分期分批授權省、自治區、直轄市、計劃單列市和部分省會城市證券、期貨監管部門對證券期貨市場行使部分監管職責。

131997年至今，中國證監會領導的集中統一監管

1997年8月開始，國務院決定將上海、深圳證券交易所統一劃歸中國證監會領導，強化了證券市場監管的集中性和國家證券主管機構的監管權力；11月，中央召開全國金融工作會議，決定對全國證券管理體制進行改革。理順證券監管體制，對地方證券監管部門實行垂直領導，并將原由中國人民銀行監管的證券經營機構劃歸中國證監會統一監管；1998年4月，根據國務院機構改革方案，決定將國務院證券委與中國證監會合并組成國務院直屬正部級事業單位，中國證監會職能明顯加強，集中統一的全國證券監管體制基本形成；1998年9月，國務院批準了《中國證券監督管理委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》，進一步明確中國證監會為國務院直屬事業單位，是全國證券期貨市場的主管部門，進一步強化和明確了中國證監會的職能。目前我國證券市場監管體系由中國證券監督管理委員會和派出機構——證券監管辦公室組成。

2我國證券監管現狀分析

21證券發行監管方面

《證券法》明確規定，我國的證券發行采取核準制的形式。這種核準制度存在的突出問題表現為：第一，證券發行審核效率低，權責不對等；第二，證券監管機構通過實質審核的方式，阻礙了市場機制的生長發育；第三，中介機構的作用未能實現；第四，由于“實質審查”的發行審查制度，使得通過發行審核的公司數量有限，多層次資本市場體系難以建立。

22證券交易監管方面

1993年國務院發布了《股票發行與交易管理暫行條例》，對內幕交易行為給出了相應的處罰規定；1997年實施的新《刑法》對不正當證券交易行為開始運用刑事處罰手段。2006年新修訂的《中華人民共和國證券法》對證券市場的內幕交易、市場操縱行為和虛假陳述及欺詐行為進行了明確的禁止并規定了違規行為人應依法承擔賠償責任；除了在《證券法》和《刑法》中對不正當交易行為進行規制外，我國證券監管機構也出臺了專門針對不正當證券交易行為的法規文件。如1993年的《禁止證券欺詐行為暫行辦法》，2007年的《市場操縱認定辦法》和《內幕交易認定辦法》等。

23上市公司信息披露方面

現階段我國證券市場信息披露制度分四個層次：第一個層次為基本法律，主要包括《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券投資基金法》和《中華人民共和國刑法》等；第二個層次為行政法規，包括國務院發布的《股票發行與交易管理暫行條例》、《上市公司監督管理條例》等；第三個層次為部門規章，如《公開發行證券公司信息披露內容與格式準則》等；第四個層次為證券交易所制定的自律規則，如《股票上市規則》、《可轉換公司債券上市規則》等。這種法律規范層次與美國的大致相同，但信息披露主體對于信息披露存在著明顯的非主動性。對于一些對股價存在重大影響的信息，上市公司的披露嚴重滯后，造成效率缺失。

24券商監管方面

我國證券商的設立采取的是特許制，證券商的設立必須經國務院證券監督管理機構審查批準。同時，證券監管機構還對證券公司進行分類管理，把證券公司分為綜合類證券公司和經紀類證券公司。這種分類是一種純粹的行政控制，證券公司的分類在很大程度上脫離了市場的法則，在實踐中產生了很多問題。

25自律監管方面

2006年實施的新《證券法》在法律上明確了證券交易所作為自律組織的地位。根據《證券法》的規定，證券交易所是為證券集中交易提供場所和設施，組織和監督證券交易，實行自律管理的法人。另外，新《證券法》還進一步明確了交易所制定規則的權力，規定“證券交易所依照證券法律、行政法規制定上市規則、交易規則、會員管理規則和其他有關規則，并報國務院證券監督管理機構批準”。

3完善我國證券市場監管的對策建議

31證券發行監管方面

基于當前的證券發行監管體系以及我國證券市場的現狀，對證券發行的監管應首先從“政府主導型”向“市場主導型”轉變，將“核準制”向“注冊制”轉變；其次，應為投資者提供公平、公正、公開的市場環境，增強市場約束機制，提高市場運作透明度，改革新股發行定價制度，使其更多的由市場決定；最后，應充分發揮中介機構的作用，以投資者決策來決定證券市場的資金配置。

32證券交易監管方面

雖然我國證券監管部門在證券交易監管方面進行了多種規定和處罰，但存在的問題仍然很多，比如立法方面的相對滯后、執法力度的欠缺以及對不正當交易行為的法律責任追究，司法解釋缺位等使得對于違規行為追究行政責任的多追究刑事責任的少。因此，政府應完善相關立法，加大司法處罰力度以抑制證券市場中違規行為的發生。

33上市公司信息披露方面

由于會計制度、法律制度和證券監管制度的不完善，以及外部審計機構獨立性的缺乏和中介機構執業能力的缺乏，使得我國證券市場信息披露主體對于信息披露存在著明顯的非主動性、選擇性、應對性和隨意性。而且，對于一些對股價存在重大影響的信息，上市公司的披露往往嚴重滯后，造成效率缺失。除此之外，虛假信息披露時有發生。因此，政府應加大上市公司信息披露監管力度、完善上市公司信息披露追責機制、強化市場中介機構在信息披露中的法律責任，同時改革信息披露形式，鼓勵和規制上市公司信息披露的自愿性。

34券商監管方面

當前對于券商的監管存在的問題主要表現為證券公司過分注重占有率，造成了行業內的競爭無序，限制了中小券商的發展壯大，且券商經營的同質化嚴重。因此，政府完善相關制度，利用監管政策合理引導券商進行業務創新，形成多元化的經營格局，增強券商的競爭力、贏利能力和抗風險能力。

35自律監管方面

在現階段證券交易所的自律監管職能非但沒有得到有效的發揮，而且存在很多阻礙其有效發展的障礙：首先，與證監會的職責劃分不明，監管權限有限。證券交易所的自治地位雖得到法律一定程度的確認，但同時又有許多制度設計卻又在否定或改變法律的有關規定，這樣證券交易所的很多職能在很大程度上都要有證監會的授予權，證監會也代替證券交易所行使了一部分自律監管職權。其次，人員任命方式影響自律監管。證券交易所的高級管理人員通常是從證監會的司局級干部中委派的，期滿后再回到證監會，三分之一的非會員理事也是由證監會委派的，這種人員任命方式直接影響了監管的中立性、獨立性、公正性、有效性，在制度安排上也無法得到保證。最后，監管沒有形成足夠的威懾力和實際的處罰能力。證券交易所在處罰方面缺乏實際行使的權力，往往是由證監會調查做出最終判決后指令交易所去執行，或者交易所必須在向證監會報告并獲得批準之后才能實施。因此，當前應增強交易所的獨立性，減少政府的行政性管理，同時盡量擴大交易所的監管權限、改革證券交易所的組織形式、豐富交易所自律監管的手段提高其監管的效率。

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